第一節 研究動機與目的
1970 年代末起，由於全球化的效應逐漸湧現，讓不少國家開始檢討過去崇尚整 體經濟表現及產業競爭力的區域發展政策為何失效，一種不同於以往的政策論述逐 漸成形。1980年代晚期這股浪潮亦劇烈衝擊台灣的政治經濟環境，不僅挑戰了過去 定位自己為一個發展導向型國家的能力，也對中央和地方的權力關係產生微妙的影 響。過去在國家整體經濟政策下逐漸形塑而成的空間極化現象，也因國家中央調控 的能力減弱而加速曝露，間接使地方開始反思自主性發展的可能性。
「地方」概念指涉的空間範圍並無定論，區域主義跨國、甚至跨洲的聯合可以 將許多利害相關的地方結合成一個更大範圍的「地方」，而地方產業所著重的獨特 性，範圍則可小至一個城市或鄉鎮。但以論述台灣地區國家與地方關係而言，由於 相關法令、制度的限制，本文以現有行政區劃中的縣（市）作為研究的單位。事實 上，不論地方指涉的範圍為何，每個地方都必須面對未來，然而由於自身所具備的 條件及外在環境的限制，各地方所具有的機會並不平等，所呈現的也是一種不均質 的發展狀態。
對位居結構邊陲的地方而言，因為資源匱乏，極易陷入依附核心的發展情境，
而且此種結構一旦成形，能夠成功跨越此一限制的機會並不高，因此政治經濟結構 的階層性與支配性，對地方的發展有著關鍵的影響。雖然前述的全球化現象使部份 學者認為全球化勢必影響國家機器的管制能力，迫使人們重新思考疆界、主權的意 義，但亦有部份學者認為正是由於國家整體調控能力的減弱，將促使各地方必須直 接面臨全球競爭的壓力，彼此的競爭將更強化區域間的利害衝突並弱化各地方間的 互補性，最後終將導致國家控制的再加強1。
總之，此種在地競爭力的機會與限制將牽動地方與國家間的關係，而全球化效 應究竟能為邊陲地方帶來擺脫國家權力支配的自主發展機會，或是更強化原有的不 平等的競爭，此為本文欲探討的主題。
台灣雖於清朝康熙年間已納入版圖，然而政府對東台灣並無積極治理之意。清
1參D. Held著，沈宗瑞譯，全球化衝擊，台北：韋伯出版社，2002。
代稱台灣東部為「山後」或「後山」，泛指中央山脈以東的地區，包含台東和花蓮兩 縣。清末同治年間發生「牡丹社事件」，為杜絕列強覬覦之心，清廷對東台灣的治理 才開始轉為積極。由於地理的接近性和人文的相近性，花、東兩縣至今仍被歸類為 一個區域2。事實上，花蓮縣本身較諸台東縣擁有更為豐富的自然資源，國家的經濟 發展順序上隱然有「先花後東」的傾向，例如十大建設中有關東部交通建設的北迴 鐵路即興建至花蓮縣為止、「產業東移」政策及後續的「產業升級」計畫均以花蓮縣 為主體，而歷年來花蓮縣的財政規模也大於台東縣，不論就居民所得狀況或人口增 長比率而言，花蓮縣的發展均勝過台東縣，甚至表現得比西部較為貧瘠的農業縣份 為佳，而台東縣至今在多項經濟指標評比敬陪末座3，花、東兩縣經濟發展的差距，
正可印證國家不同的政策施為如何造就了邊陲地方經濟的不同發展面向。
作為一個歷史空間的東台灣，因具有自然環境而形成的相對孤立性，以及在順 從國家支配下所產生的特殊性、邊陲性和依賴性等區域性格，在發展的意理之下，「後 山」經常是「落後」的另稱4。台東不但是台灣經濟發展過程中的勞力提供者，甚至 在走向技術密集的今日，大部分生活所需仍仰賴西部的供給。由於國家勢力進入台 東時間較西部為遲，加上物資運輸不便，難以形成大地主或大商賈的地方勢力，除 原住民外，來到台東的人不少是因服公職而被派遣、社會競爭失利者、解職軍人（退 輔會農場）、罪犯（監獄）、因天災（如八七水災）而被迫遷徙的難民等，較諸台灣 西部的地勢平坦與空間聯結容易，台東的孤立反而成為國家機器處理統治失能、安 置社會弱勢或必須與社會永久隔離者的最佳場所，這樣的思考與定位強化了東部地 區與大環境的失聯狀態，可以說國家力量的介入也無意扭轉東部相對落後的情形，
反而造成地區經濟更大的落差5。儘管如此，台東的不發展真的是國家刻意安排所造 成的嗎？相對於其他縣市，台東對國家經濟低度貢獻又代表何種意涵？在國土規畫 的佈局裡，台東能否擺脫對國家的依賴而尋求另類發展的可能？特別是身處於全球 化浪潮中地方政府角色日趨重要的今日，台東的發展現況正可對所謂在地競爭力的 機會與限制提供進一步的思考。
台灣的經濟發展從上世紀初生產米糖的農業社會，轉變為今日以電子資訊業為
2行政院經濟建設委員會發行之都市及區域發展統計彙編，歷年皆將台灣地區劃分為北、中、南、東 四區，而東部地區則包含台東與花蓮兩縣。
3以行政院主計處 93 年的家庭支調查為例，平均每戶可支配所得花蓮縣在台灣地區 23 個縣市中排名 倒數第五，尚高於嘉義、雲林、屏東等縣市，而台東縣則為倒數第一。
4夏黎明，「東台灣及其生活世界的構成」，東台灣研究，第 2 期，1997，頁 16。
5靳菱菱、羅鳳娟，「國家施為與地方不發展：以台東縣為例」，佛光人文社會學院未來學系第五屆未 來學研討會， 2006 年 3 月 23 至 24 日。
主軸的科技取向社會，經濟面貌產生了重大的變化。在此發展歷程中，有別於第一 波資本主義化國家以市場機制為手段，台灣和東亞許多新興國家一樣，是以國家對 市場進行強勢干預來帶動經濟起飛，因此國家導向的產業政策在發展歷程中扮演了 舉足輕重的角色。歷經五O年代早期的經濟重建、五O年代後期的進口替代政策、六 O年代的出口擴張政策，直至七O年代的第二次進口替代政策，使台灣可以迅速與世 界市場接軌，在這些年間經濟成長率一直維持在10%以上，不僅躋身亞洲四小龍之 列，更成功締造舉世矚目的台灣經濟奇蹟。只是在「以成長為優先」的發展策略下，
台灣空間極化發展的情況也日益明顯。
以台東縣的人口變動情形為例，1949年因為大量撤退來台之大陸民眾移入，社 會增加率高達66.6%。即使到了1964年，人口淨流入也維持在15%左右，可知政府遷 台初期因台東地廣人稀及各項政策誘因，許多民眾紛至台東開墾，但隨著國家採取
「以農業扶植工業」的政策，將農業剩餘轉移至工業部門，這對交通不便、地處邊 陲、以農業為主的台東縣自然產生了不利的影響。自1965年以後人口社會增加率開 始轉為負數以迄於今6。1970年代以後台灣經濟開始快速成長，工商業部門人力需求 殷切，同一時期農業部門卻淪為需要接受補貼才能勉強維持相對所得水準的境況，
以農業生產為主的台東縣在工商業發展不振而農業所得又偏低的情況下，人口開始 大量外流，成為西部工業化的價勞力來源，台東的地方經濟發展更因此日益萎縮。
1980年代後期美國貿易赤字惡化，導致其在世界經濟中的霸權滑落，為維持經濟榮 景促使其保護主義抬頭，影響我對美產品的輸出。而台灣內部也因解嚴後勞工、環 保運動頻仍，投資環境惡化，迫使製造業不斷外移，開始面臨全面轉型的壓力。在 內、外環境雙重的變化下，國家當局逐漸失去主導產業政策的權力與手段，對已形 成的區域不均衡發展更加難以有效調節，這對長期倚賴國家補助的台東縣而言無疑 是另一個新的挑戰。
依據前文所述，本文主要目的即在探討做為台灣本島最邊陲的縣市，台東縣的 經濟現況固然有其內外在的結構因素，但國家的策略定位卻決定了地方納入整體經 濟版圖分工的程度與速度，面對八O年代以後台灣經濟內外環境的劇變，國家主導 產業政策權力與手段的不足對一個原本弱勢的地方將會有怎麼樣的衝擊？在重視地 方能動性的今日，地方有無足夠的條件思考本身在國內及區域政經情勢的策略？
在此目的下，本文將以台灣經濟的發展歷程及策略對照台東縣的情形，並以1980 年至今台東縣三項重大建設計畫－南迴鐵路、南島文化園區、知本開發案等為例，
6 施添福、王世慶、孟祥瀚，台東縣史開拓篇，台東縣政府，2001，頁 159。
檢視這些政策對台東的影響及其特定目的，理解台東的地方發展係其內部條件與國 家政策於特定時空背景下交互型塑的結果，因此，展望未來，面對已經成形的相對 劣勢，加上國家財政緊縮及各地方找尋重新定位的新變局，台東應思考如何融入國 家整體發展的積極位置，而非再次消極的「被定位」。
第二節 研究方法
在研究方法上，為有效瞭解國家策略與台東縣經濟發展之關係，本文採用次級 資料分析研究法，從下列三個範疇蒐集相關資料。
一、台灣經濟發展策略及台東縣建設計畫
回顧台灣經濟五十多年來的經濟發展，國家能因應國內外相關情勢變遷，訂定 合理的發展策略，配合各項計畫，是台灣之所以能締造「經濟奇蹟」的重要基礎，
也是國家施為的具體呈現，因此本文將彙整台灣經濟發展歷程中的策略及計畫以瞭
也是國家施為的具體呈現，因此本文將彙整台灣經濟發展歷程中的策略及計畫以瞭