台灣高等教育經費政策之模式與學費政策

壹、 政府模式與台灣高等教育學費政策

台灣高等教育之經費長期以來在公立大學校院方面，公部門經費佔總經費之 比例皆超過 50%，而在私立大學校院方面則多以學雜費及自籌經費為主要財源，

公部門經費所佔比例甚低（參見表 4-2-1 和表 4-2-2）。以整體高等教育經費之來 源比來說，根據表 5-1-1 我國高等教育經費分別於公部門與私部門之收入比例來 看，1995 年時公部門的經費比例佔了 50.7%，依據本論文所採戴曉霞對於區分經

費政策模式之定義，此時是屬於政府模式。

表 5-1-1 各國高等教育經費來自公、私部門之比率

1995 2004

公部門 私部門 公部門 私部門

美國 37.4 62.6 35.4 64.6

澳洲 64.8 35.2 47.2 52.8

芬蘭 97.8 2.2 96.3 3.7

瑞典 93.6 6.4 88.4 11.6

OECD 國家平均 ~ ~ 75.7 24.3

歐盟 19 國平均 ~ ~ 84.0 16.0

台灣 50.7 49.3 36.9 63.1

註：1. ~ 代表平均與其他各級教育不能比較。

2. 此表只採用本文所及之國家。

資料來源：OECD（2007：221）、戴曉霞（2008：107）。

本研究於第三章時曾提及高等教育經費政策採政府模式之國家，在其學費政 策上之特點為強調高等教育的公共效益以及公平正義等的概念，並且認為市場過 多的介入會防礙社會階級之流動與教育機會之提供。圖 5-1-1 即是說明政府模式 之形成推導圖，Rawls 正義論乃建基於現代自由主義的論述之上，其認為政府可 利用國家權力來解除社會及經濟上之不平等，並影響了現代福利國家與政府模式 之成形。政府模式國家，如本文所提的芬蘭和瑞典，其在公共政策（包括高等教 育政策）上是實施福利國家政策，而福利主義者認為，如果社會福利可以藉由社 會資本的重分配而獲得改善，則為一種可行的策略，因此我們可以發現政府會以 提供社會福利之服務來追求社會正義之實現，其主要觀點為「小市場 vs.大國家」

這種以國家政府為主體來推行政策的政府模式是以干預市場經濟，透過有效的擴 張政策和所得重分配等方式，來增加總體經濟之需求及公平正義目標之達成（陳 伯璋主持翻譯，2004：179：戴曉霞，2002：18）。此種社會政策乃是受到現代自

由主義理論之影響，而成為政策制定背後的意識形態，採取社會福利政策的國

（戴曉霞，2008：105）。然而在此時期，雖然高等教育的總經費來源公部門就佔 了一半以上，但台灣的公私立高等教育機構卻呈現出不一樣的景況。公立大學校

此，以台灣私立大學校院之部分來看的話，私立大學從來就不屬於政府模式。

高希均（1977：134-5）認為，台灣早期高等教育是以「低學費政策」為主 要的導向，政府期望幫助各社會階層接受大學教育，然而大量受惠的卻非最清寒 之學生，也就是說政府所補貼的公立大學學生並非真正的社會弱勢，因為真正窮 得繳不起學費的只佔少數，而進入私立學校的又未必可以得到獎助金。因此，「低 學費政策」中公立大學又較私立大學為低之學費，以及政府對於公立大學學費的 補貼，其實是補貼到社經背景較好的學生，也就是說，家庭背景最好的公立大學 學生反而是受到最多補貼的，進而產生了逆向重分配之現象（張國偉、何明修，

2007：82）。

總而言之，在早期政府對於高等教育的控管下，整體來說學費政策是維持著 低廉價格的，但其中由於公私立大學學費之差距，以及限制私立大學學費之自主 調整，也間接影響了私立大學之發展品質。此外，政府在欲保護低社經背景之學 生的良好用意時，事實上大多數非弱勢家庭亦同樣受到保護，使得政府在有心實 施獎補助政策的情況下，卻沒有達到最有效率之運用，也間接造成了政府的財政 負擔（高希均，1977：135）。

貳、 市場模式與台灣高等教育學費政策

台灣高等教育機構之數量大量擴張，以及政府將經費分散於其他各級教育和 福利措施等因素，造成政府對高等教育所提供之經費逐漸下滑，在表 5-1-1 中顯 示，2004 年的公部門經費已下降至 36.9%，私部門經費卻提高至 63.1%，就本研 究所採之經費政策模式定義，此時台灣已向市場模式傾斜。

戴曉霞（2008：105）指出市場模式側重於私人效益，並且普遍重視市場機 制。在新自由主義浪潮的影響下，我國從福利國家走向新自由主義國家，在意識

形態上也跟著轉變為信奉古典自由主義，逐漸傾向於重視個人權益、市場競爭及

Nozick 所重視的是個人的自由及權利，而非社會公平和福利政策，其所強調與 認同之價值與新自由主義及市場模式之觀念是相互關聯的，因此在圖 5-1-2 中可

Nozick 不允許人 們對經由「持有正

了因應社會發展之變化，也於高等教育政策有了改變。1990 年代後，台灣走向 多元擴張時期，在高等教育的政策上，除了機構數量增加、經費來源改變，在學 費政策之理念也已經有所不同，莫家豪（2002：63）指出：「公營部門管理和社 會政策都走向同一個類似的方向，就是減少國家政府對公共政策和社會服務的直 接提供，改由其他非國家或政府團體，甚至動員市場力量」，可見在政策實施上，

台灣已經向市場模式靠攏。近年來由於改革開放以及自由化之影響，我國在高等 教育政策上所制訂之措施也跟著有所改變，在逐漸重視市場化之發展後，高等教 育被認為是個人的選擇與投資，學費高低應當反映個人未來的就業報酬。

從台灣高等教育學費政策演變來看，台灣高等教育機構數量之擴張造成政府 財政緊縮，對大學的補助金額逐年的降低，而大學校院方面的收入銳減及財政缺 口擴大，使得各校院每年都在平衡收支與教育品質中努力，在公部門經費減少的 情況下，提高私部門的經費來源變得相當重要，其中又以爭取學雜費調整為快速 增加學校經費來源的方法，如 1999 年後所實施的「大學校院學雜費彈性方案」，

即是政府釋出部分管控權的一種作法，使得大學校院能夠自主訂定學費收費標 準。另外，政府因財政困難無法給予高等教育更多的經費，卻又希望在全球化的 競爭市場中追求高等教育卓越化、國際化等目標，因此政府研擬競爭性經費的推 出，讓各校依自身優異及卓越之表現競逐經費。

然而，政府雖開放各大學自行籌措經費，並讓各校財務自主與自負盈虧，但 是卻發現國家政府欲從國家控制模式走向國家監督模式的過程中，未能完全成功 脫離控制者的角色，在政府設定漲幅上限為 10%、各校應提撥學雜費收入總額之 3%~5%不等之經費額度做為學生的就學獎補助、2007 學年度的「學雜費調降機 制」，以及規定各大學校院在學校財務方面應公開透明化等事實中可以看出端 倪。此外，政府雖然一直在倡議市場化、自由化之學費政策，但是從第四章的圖 4-2-4 中可以發現，政府在照顧弱勢學生所提撥之經費由 2002 年的 49.97 億元增 加至 2008 年的 83.37 億元，政府一邊想要強化大學在學費上的自主，另一邊卻

也無法對家長以及民間反高學費之聯盟團體等之抗爭及訴求坐視不管。

由以上所述可以發現，台灣高等教育政策之主要問題在於，政府將經費之重 擔交給市場來提供，但是在學費政策方面的制訂與實施卻又採取政府主導模式，

這樣的做法有違當初政府提出學費鬆綁與自由化之初衷，並顯示出政府在調和市 場與政府模式之作法上一直產生相互矛盾之現象。戴曉霞（2008：113）針對於 此指出：「很顯然政府『維持市場之秩序』的決心遠超過『協助市場運作』的能 力。」此外，我國高等教育學費和教育品質呈現反比的狀態─公共投資較多且品 質較佳之公立大學校院學費較低，而公共投入較少且品質較差的私立大學校院卻 收費較高，可以見得市場的價格機制在台灣的學費上是失靈的；而在我國長久以 來，社經背景較好之學生，卻受到最多經費補貼的逆向重分配之現象，政府在矯 正市場運作之缺失的功能是被打折扣的，因而造成政府失靈之結果。綜上所述，

我國政府即是因為想同時兼顧市場模式與政府模式，但在政府無法嚴守政府與市 場之分際的情況下，反而兼受政府與市場兩失靈之後果（戴曉霞，2008：

117-123）。（政府模式與市場模式之比較表請參見 5-1-2）

表 5-1-2 政府模式與市場模式之比較表

政府模式 市場模式

市場競爭程度 較低 較高

高等教育特色 高等教育以國家提供 為主 高等教育方面主張鼓勵競爭、公私立 並存且大學校院數量龐大為其特色 高等教育注重之

效益 公共效益 私人效益

高等教育經費來

源比例 超過 50%的高等教育經費來自公部門

超過 50%的高等教育經費來自私部門 (包括學生及其家庭、產業及其他私人

團體) 資料來源：研究者自行整理。

第二節 社會正義與台灣高等教育學費政策

在當代自由主義的發展下，Rawls 正義論之立論基礎點乃是站在現代自由主 義上來進行敘述的，其認為社會上假定每一個人都具有正義感，在損及個人利益 的情況下，仍能使彼此相互合作，以達社會最大利益，在政府的角色方面，則倡 其應介入市場經濟運作，並分配社會資源之不平等，透過分配來追求社會正義之 實現。Rawls 的正義理論，有多項重要論點運用於當前政策制定與執行中。然而，

Nozick 卻是站在新古典自由主義的立論基礎上，其信奉的是個人主義，認為人 的權利是天賦的，並不會因為任何事物而有所改變，其正義論之主張主要是為了

Nozick 卻是站在新古典自由主義的立論基礎上，其信奉的是個人主義，認為人 的權利是天賦的，並不會因為任何事物而有所改變，其正義論之主張主要是為了