經費政策模式與社會正義

壹、 政府模式與社會正義

在第二章第二節中，我們談到了 Rawls 的社會正義理論，其理論內容所處理 的是一種分配正義的問題。Rawls 認為「作為公平的正義」之主要問題即是社會 基本結構，因此他從道德的角度來研究社會的基本結構在分配基本的公民權利和 義務、決定社會中合理的利益或負擔等劃分方面的正義問題，經濟家通常將 Rawls 的哲學理論規於一個更廣泛的思想體系─社會福利哲學，即為構成現代福利經濟 學的正義理論，其理論提供了現代福利國家體制及其政策發展一些重要規範性概 念（陳伯璋主持翻譯，2004：178）。

在 1945 年二次世界大戰後，為了促進社會安定，西方工業國紛紛轉變成為 以社會福利模式為基礎的社會福利國家，因而社會福利逐漸成為政府所必須提供 之服務。N. Smith 指出社會福利的基本價值包含四項基本原則─互助、社會福祉、

社會正義和社會改革。吳老德（2001：159，163-5，384）亦認為在社會福利的 研究領域中，追求著公平正義之實現，使得社會與經濟處於劣勢情境者帶來較大 的利益，而這樣的措施所依據之理論，有一部份即是來自於 Rawls 的正義二原 則，此兩大正義原則為福利國家所實施之政策進行檢證。

的態度推動社會福利政策，也就是說福利國家是由政府提供某些福利措施，使得 人民不需要透過市場來滿足需要，社會福利之供給乃國家之責任。福利國家的最 基本職責，應提供的最低福利水準有：（1）國家或政府介入市場經濟；（2）保障 每一個國民最基本福利需求滿足；（3）保護每一個國民享有健康保障、營養、衛 生、住宅、教育、就業與福利服務的最低標準（吳老德，2001：171）。福利國家 對公共服務的高度介入，以及對平等價值觀的追求，事實上相當程度建立在整個

社會對此種價值觀的認同，而在實際上此種價值觀的具體實踐，必須以稅收的增 加，也就是個人可支配所得的減少為前提。社會福利的推動，主要是本著「利他」

和「各取所需，各盡所能」的原則之下來分配社會上有限的資源，以追求社會正 義之實現（蘇雅穎，2005）。

上述以政府為主體來推行政府政策的社會福利國家是較遠離市場機制之一 端的。隨著國家對公共服務的提供擴大到極致，在高等教育政策方面，也同樣負 擔著高等教育之發展及其需求。尤其在高等教育經費之提供上，大部分都是政府 方面來支出，根據 Levy Daniel（1986:211）針對各國高等教育部門依其財務來源 作分析，其將各國高等教育的模式依公、私兩部門之情形分為幾種型態，其中在 單一部門制（single sector）的部分是指高等教育幾乎（90%以上）僅存在一種部 門者，經費幾乎（90%）皆由政府提供者，之下又分為國家主義型（statist）和 公費自主型（public-autonomous），另外在二元併存制（daul sector）中的同質型

（homogenized）也是由國家負擔大部分的高等教育經費，相關分類情形可見表 3-1。

由上述來看，政策模式之區分是以市場競爭經費之程度的高低來進行劃分 的，其中市場競爭程度較低者為政府模式，而競爭程度較高者為市場模式，應用 在高等教育方面，市場模式主張鼓勵競爭、公私立並存且大學校院數量龐大為其 特色；政府模式則與市場模式反向操作，偏向以國家提供為主（戴曉霞，2008：

96）。而依據戴曉霞（2008：105-106)之分法，將高等教育經費的提供及隨之而 來的學費計算上大致可區分為政府模式與市場模式。前者著重高等教育的公共效 益，超過 50%的高等教育經費來自公部門，後者側重高等教育的私人效益，超過 50%的高等教育經費來自私部門(包括學生及其家庭、產業及其他私人團體)。採 政府模式者，政府會挹注大量經費於高等教育上，學生所付的學費很低，或者是 免付學費，經營之成本概由政府來負擔。屬於政府模式的福利國家體制，在高等 教育的經費提供即超過 50%，甚至有許多採政府模式之國家政府是提供一種免學

費的高等教育政策。從高等教育經費的政策模式來看可以反映不同的政經意識形 態，在政府模式方面強調高等教育的公共效益，以及公平、正義的概念，認為市 場過度介入會阻礙教育機會的提供，妨礙社會流動，並透過所得再分配，給予每 位國民均等的求學機會（蓋浙生，2005：375；戴曉霞，2008：107）。

貳、 市場模式與社會正義

在第二章第三節中談到 Nozick 的正義觀點是站在古典自由派的立論基礎 上，是為了捍衛以市場經濟為主調的運動而來的。認為在社會及經濟等各層面，

國家都只應站在「守夜人式國家」─即最小限度國家的意義上，只維持最基本的 服務功能，不應插手干涉市場經濟或是對於財富進行重分配。按照 Nozick 的權 利理論，指的是對於物品所擁有的權利來源是否合乎正義性。他的理論是不允許 人們對經由「持有正義」原則所獲得之經濟利益進行再分配，否則即是對個人權 利的嚴重侵犯。這是以反對任何分配模式（包括 Rawls 的主張）而出現的論調，

其認為侵犯到個人權利都是不正義的。Nozick 所提的最小限度國家，就是以是 否能夠維護個人不可侵犯之權利作為尺度的。Nozick 反對任何模式化的經濟利 益分配方式，表示他所注重的是個人自由及權利，而非平等和福利，且注重的是 效率，而不是社會公平和穩定（王中江，2002：185）。

Nozick 的正義論述，是在 1970 年代，歐美各國在面對經濟衰退以及兩次石 油危機的衝擊之下所提出的，其所面對的是放任主義的經濟政策的再度回鍋，以 及社會對於社會福利的批判性湧出的時空背景。此時也正是新自由主義

（Neo-Liberalism）（見註腳 3）興起之時，新自由主義之出現為帶領西方國家經 濟走出凱因斯學派所帶來之弊端，以及福利國家因為政府以有形稅之方式對國民 之收入進行經濟重分配，來為全體國民建立社會保障而可能造成的財政危機提出 質疑。新自由主義之「小而能政府 v.s.大市場」和 Nozick 的「最小限度國家」以

及強調市場經濟之自由運作之理念上有其謀合之處。新自由主義強調的是自由 化、市場化及私有化，且其反對公有制度、社會主義及國家的過度干預。新自由 主義雖是承襲於古典自由主義的經濟理論，倡導新的經濟秩序，但政府在其中也 必須扮演一種維持市場秩序的監督者角色，因此新自由主義在意涵上和古典自由 主義既有所聯繫又有所區別（蘇雅穎，2005）。

在新自由主義強調小而能政府理念下，國家把教育權交給了市場，也就是意 味著國家控制教育的鬆動，在高等教育層級更是明顯。戴曉霞（2000：40-41）

指出國家政府和高等教育之間的關係，已經從國家控制模式（state control model）

走向國家監督模式（state supervising model），解除了對高等教育的各項管制，予 其更大的自主空間。其次，政府逐步使公私立大學市場化，讓市場化的競爭與價 格機制去回應市場對於高等教育的需求。雖然來自公部門之經費降低，但是高等 教育機構卻獲得更大之自主權，並且在政策制定的過程中將國家最小化，國家的 角色成為了只監督不干涉、控管高等教育機構之發展，但也因此高等教育必須採 取多元化經營之方式以求生存與發展。尤其是經費來源這部分在高等教育擴張中 扮演了重要的角色，因為擴張會造成政府財政上的負擔，而為了維持並提升高等 教育的品質，卻必須投入大量的經費。我們能夠理解一個政府的財力有限，以致 於提供高等教育的經費比例不斷降低，造成高等教育機構自籌經費的比例也逐年 升高（蘇雅穎，2005）。

從 Levy（1986:211）的高等教育財務來源分析中可以看出，在二元併存制中 的異質型（distinctive），高等教育機構即有來自私部門所提供之經費（見表 3-1-1 說明）。學費是高等教育經營成本的一部分，就學費政策而言，採取市場模式者，

學費收的高或低全視學校財務結構及學校發展，而學校也擁有充分的自主權，以 決定收費之高低（蓋浙生，2005：375）。而在上一部份提到戴曉霞對於高等教育 經費的提供及隨之而來的學費計算上大致可區分之定義，市場模式中側重高等教 育的私人效益，超過 50%的高教經費來自私部門(包括學生及其家庭、產業及其

他私人團體)，且主張鼓勵競爭、公私立並存且大學校院數量龐大為其市場模式 之特色。在實施市場模式的國家政策中，普遍偏重市場的競爭機制、高等教育產 生的私人效益以及使用者付費的概念(戴曉霞，2008：107)。

表 3 -1-1 各國高等教育部門依其財務來源作分析，其將模式依公、私兩部門之

資料來源：Levy(1986:211).

從以上所述，我們將在本章採戴曉霞之區分政策模式的定義─將高等教育經

費的提供及隨之而來的學費計算上大致可區分為政府模式與市場模式，超過 50%

的高教經費來自公部門，屬政府模式，超過 50%的高教經費來自私部門(包括學 生及其家庭、產業及其他私人團體)則屬市場模式。以下二、三節本文將舉芬蘭、

瑞典以及美國、澳洲等四國為例，分別作為政府模式和市場模式之範式說明。