台北高等行政法院判決九十四年度訴字第 752 號

判決時間：

中華民國 95 年 2 月 24 日

及申訴審議判斷不利於原告部分（除未准予遞補外）均撤銷。

原告其餘之訴駁回。³⁸

法院對契約性質認定為：行政契約。

壹、案情概訴及爭議點：

台灣宇通資訊科技股份有限公司（原告）曾以：交通部臺灣區國道高速公 路局（被告）甄審遠東聯盟為最優申請人之過程、決定及結果違反促參法令及本 案申請須知規定，於 93 年 4 月 19 日向工程會提出申訴，請求：撤銷遠東聯盟最 優申請人資格；由原告遞補進行系統功能實測及議約。工程會 94 年 1 月 7 日作 成 93003 號申訴審議判斷，其主文為：「原異議處理結果有關公證、認證部分撤 銷；有關設立建置營運公司發起人、修改投資計畫及公平協商部分不予受理；

其餘申訴駁回。」原告 94 年 3 月 10 日起訴狀即載明本件係為不服被告機關 93 年 2 月 27 日公告及 93 年 4 月 26 日函之異議決定書，及不服工程會 94 年 1 月 7 日 93003 號申訴審議判斷中不利原告之部分，提起行政訴訟。原告在向工程會 申訴時已請求撤銷遠東聯盟最優申請人之資格及由其遞補議約及測試，工程會 只撤銷被告原異議處理結果有關公證、認證部分，而駁回原告其餘申訴，原告 之申訴及請求未獲滿足，自得就該部分提起行政訴訟。

貳、判決要旨：

一、本件甄審公告係行政處分：政府採購法一般認為招標、審標、決標之 爭議屬公法爭議，應循異議、申訴之公法救濟途徑解決，因此，促參法有關「申 請及審核」爭議之異議及申訴程序準用政府採購法第 74 條規定之結果，其性質 亦屬公法爭議。其中，審核評定選出最優申請人之「甄審決定」（促參法第 45 條第 1 項），係甄審委員會就民間依促參法（公法）規定申請參與特定公共建設 規劃案之具體事件，作成單方之決定（評定），直接發生使特定申請人成為最優 申請人（或次優申請人），並得與主辦機關簽訂投資契約之法律效果（促參法第 44、45 條參照），核其性質，自屬行政程序法第 92 條第 1 項規定之行政處分。

二、不因申訴審議判斷主文諭知「原異議處理結果有關公證、認證部分撤

38 終局確認判決為，最高行政法院九十五年度判字第一二三九號(本文第 43 頁)，兩造及原審參加人上 訴均駁回。

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銷」之有利於原告部分，而無訴之利益：本件行政爭訟之訟爭標的有二，其一為 甄審公告認定參加人遠東聯盟為最優申請人資格行政處分之違法性及原告因上 開甄審公告行政處分侵害其權利之主張，另一為原告主張「被告應作成由原告宇 通公司遞補為本案最優申請人之處分」之公法上請求權。申訴審議判斷視為訴 願，係提起行政訴訟之前置程序，並非審級，只要前置程序已實質審議行政爭 訟標的內容，即應認提起行政訴訟為合法，前置程序主文記載依各該前置程序 所依據之法規規定為合法，提起行政訴訟即為合法，本件異議決定係為異議駁 回之主文，顯係獨立於原處分外，以另一行政程序維持原處分之結論，並未發 生變更原處分結果之效果。

三、實體方面之判斷：

1.有關多車道自由車流電子收費系統部分：按本件BOT案所採取之模式即 BUILD-OPERATE-TRANSFER（興建-營運-所有），故於申請須知中除規範申請人之 資格、應備文件、申請作業、甄審方式外，並未要求申請人於申請階段即須具 備「多車道自由車流」之建置能力，自也無須於此階段提出系統功能認證文件證 明其有此能力，原告也未以不實之實績資料混充。至於本件建置目標既在於建 立一個多車道自由車流之電子收費環境，申請須知竟未要求申請人於申請階段 即須提具相關之建置能力證明或商業運轉實績，以確保廠商之執行能力，實乃 申請須知過於寬鬆之問題，惟此申請須知既經公告周知，實難以逸出須知範圍 之解釋，強令申請人遵守。

2.有關VPS系統部分：遠東聯盟之投資計畫既規劃以DSRC技術建置計次階 段之收費系統，並同時測試發展VPS系統，故其所擬定之營運計畫書、財務計畫 書也僅能以DSRC技術系統為主軸加以說明，自無於申請階段即提出說明關於VPS 系統之部分。至於嗣後研發成功並予採用之VPS系統能否達到申請須知 7.5 規定 之數據，此乃契約規範之問題，非屬申請階段申請文件是否齊備之問題。自無 需於招商截止日前，提送VPS系統功能認證文件，也無需於議約期通過VPS系統 功能實測，其財務計畫書、營運計畫書也無需就VPS系統如可達成申請須知規定 可收費成功率及營運成本加以說明。

3.有關車內設備單元（OBU）部分：故原告稱遠東聯盟營運計畫書內未明示

「進階型OBU」、「VPS豪華型OBU」之定價，及GSM之通訊費，而有所隱匿云云，

此部分應屬申請須知規範是否過於寬鬆之問題，而非遠東聯盟之營運計書書不 當而不合格式。惟本件BOT案之申請、甄審既係以已公告週知之申請須知為準 據，申請須知如有未及縝密之處，也難期使申請人應提出申請須知以外之文 件。綜上，遠東聯盟所提出之營運計畫書業依規定，載明計次、計程階段之車 內設備單元的裝機費用及定價策略，已符申請須知規定。

4.有關通訊誤差率及通訊準確率部分：遠東聯盟已於申請時即提出合於申 請須知要求之「通訊誤差率」系統功能認證項目表。

5.有關設立建置營運公司發起人部分：遠東聯盟雖於上開計畫書中將

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APPIAN公司記載為建置營運公司發起人之一，嗣後APPIAN公司並未如計畫書所 載而為公司發起人，惟此並不違反申請須知規定。另乏證據證明遠東聯盟假藉 APPIAN公司之實績，虛捏APPIAN公司預計加入為發起人之不實事實令甄審委員 為錯誤之評選決定。

6.有關協商程序違反平等、公益原則，致甄審判斷違法部份：協商係甄審 會議前重要程序，足以影響甄審結果之判斷。

被告僅與遠東聯盟協商VPS項目，而未與各入圍申請人（包括原告）協商 VPS，有違平等原則：按促參法第 44 條規定主辦機關為審核申請案件，應設甄 審委員會，按公共建設之目的，決定甄審標準，並就申請人提出之資料，依公 平、公正原則，於評審期限內，擇優評定之。及依甄審辦法第 15 條規定綜合評 審進行協商時，應「平等」對待各入圍申請人。

甄審委員所授權之工作小組就遠東聯盟關於車內設備單元（OBU）之定價原 則未列入協商項目，有違公益原則：按法治國家之憲法及法律內涵，即顯現公 益，是以確實執行法律，為實現公益之主要手段，惟行政機關為裁量行為時或 可不受法律拘束，但應把公益原則列為第一優先，所謂公益，並非政府之利 益，亦非行政、立法或政治社會中某一團體之利益，而係指組成政治社會各分 子事實上利益，經比較交互影響過程所形成之理想狀態總合而言是以適用公益 原則，必定經過利益比較及事件中各利益交互影響過程之探討。所以在公共利 益之比較，自應著重用路人權益考量，始不致使各利益輕重失衡。且用路人並 未在本件高速公路電子收費系統建置及營運形成利益團體，參與招商、建置營 運之程序，而形成較弱勢之利益，則被告為行政機關在裁量協商項目時，自應 以用路人權益為最優先考量，並避免營運公司得標後，在 20 年之委辦期間因系 統建置變更而須變更車內設備單元，有損用路人利益，始合於公益。

綜上，基於上開六個爭點之認定，原告主張遠東聯盟欠缺招商文件所要求 之「多車道自由車流」、未依規定辦理招商階段該作之系統功能實測、未於投資 計畫列明所有車內設備單元之成本費用、隱匿用路人負擔、修改不合格之規格 數據、提出實績資料虛偽不實、假藉APPIAN營運實績參與甄審等，均難成立，

是遠東聯盟應屬合格申請人無誤。惟被告於 92 年 12 月 25 日公告原告、遠東聯 盟及宏碁股份有限公司為合格之入圍申請人，而進行協商階段時，有未符公平 原則及公益原則之違法，基於協商程序所獲致甄審資料乃有不全，則甄審委員 基於協商後之甄審資料作成公告遠東聯盟為最優申請人之判斷，及被告嗣後為 維持原公告之異議決定，均屬違法；另申訴審議判斷未予認定上開公告最優申 請人之處分為違法，亦有未當，爰予撤銷判由原告重為協商程序，並為適法之 甄審。至於申訴審議判斷不利原告部分，其中原告申請遞補為最優申請人部 分，駁回原告之訴。

参、觀察重點：

如台北高等行政法院判決九十四年度停字第 122 號，本判決應人以「修正

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雙階段論」為出發認為甄審公告係行政處分。影響最大者為判決以抽象的法律原 則為判決根據與權力分立之關係，行政法院先根據相關事實文件給予實質審 查，贊同甄試委員的努力，但最後卻以「有關協商程序違反平等、公益原則」認 定甄試決定違法。若法院離開細膩的甄試文件與規定，而直接根據抽象的一般 法律原則來審查甄試決定，行政機關及公法學界應嚴肅以對，因涉及立法行政 與司法就民間參與公共建設應如何安排權力歸屬問題，及未來甄試委員如何權 衡平等、公益原則與智慧財產之商業機密之角力。