各縣市地區災害防救計畫之課題與對策分析 . 143

課題一：各縣市「地區災害防救計畫」對策項目，較少非結構式減災之空間規劃內容 說明： 各縣市之地區災害防救計畫多著重觀測、監測、預警系統等硬體面之對策，或針

對體系組織、人員編組等作改善，較少對於非結構式減災之空間規劃對策上有所 著墨，無法協助後續各區域計畫或國土計畫之防救災內容作參據。

對策：

（一） 「地區災害防救計畫」每兩年檢討一次，在檢討時建議各縣市政府之城鄉、都市 規劃單位積極參與溝通，以加強減災對策落實於空間規劃之中。

（二） 未來直轄市、縣市國土計畫研擬時，除了參考地區災害防救計畫外，也要有災害 背景之專業人員協助，使計畫面向得以更完整。

課題二：區域計畫通盤研擬過程中沒有參考地區災害防救計畫

說明： 各縣市區域計畫通盤檢討作業所參考之相關計畫，很少會考量地區災害防救計畫 之內容，若災害防救體系與空間規劃體系彼此間缺少溝通機制，將使得災害防救 計畫無法落實在空間規劃而降低計畫之效果。

對策：

（一） 未來擬定直轄市、縣市國土計畫時，應參酌地區災害防救計畫之內容。

（二） 研擬過程中，應建立災害防救體系及空間規劃體系之溝通平台，使災害防救能有 效落實在空間規劃之中。

課題三：現行之「地區災害防救計畫」缺乏對氣候變遷趨勢之因應機制

說明： 氣候變遷將造成災害的頻率增加與災害規模改變，現行地區災害防救計畫係以現 況作為分析與研提對策之依據，未對未來氣候變遷之趨勢作預測探討。

對策：

（一） 未來推動災害防救深耕計畫時，必須納入氣候變遷調適規劃

（二） 未來研擬直轄市、縣市國土計畫時應考量氣候變遷之趨勢，不單只考量現況之地 區災害防救情境，並建立因應氣候變遷趨勢之適時檢討與變更計畫機制

課題四：「氣候變遷調適計畫」及「地區災害防救計畫」兩項計畫，與區域計畫之防災規 劃本質與目的上略有不同。未來國土計畫要參考前兩項計畫時，需做仔細判讀 說明：「氣候變遷調適計畫」研擬本質是要擬訂不同之關鍵領域策略，及「地區災害防救 計畫」為災害防救四階段擬訂對策，但區域計畫是針對防災可落實於空間規劃，

防災規劃本質上略有不同，但前述兩項計畫內容有可利用的地方在未來國土計畫 要參考時，需做仔細判讀

對策：

（一） 未來國土計畫擬定團隊研擬時，需要有防災背景之成員，以利對於「氣候變遷調 適計畫」及「地區災害防救計畫」內容之解讀及轉化。

（二） 研擬國土計畫中防災規劃之過程中，需有跨領域單位一同參與，如城鄉發展局、

工務處，消防局、環保局、地政局及水利局等。

146

第六章 結論與建議 第一節、 結論

內政部於 2010 年起在全國推動各縣市研擬「直轄市、縣(市)區域計畫」，去年 12 月立 法院三讀通過《國土計畫法》，「直轄市、縣(市)區域計畫」即將轉型為「直轄市、縣(市)國 土計畫」。，借此機會除了可檢視直轄市、縣(市)層級區域計畫有關防災規劃的課題，也可 檢視過去數年國發會推動地方政府辦理「地方氣候變遷調適計畫」及其相關領域之調適措 施作為，並落實於國土計畫推動韌性規劃之可行性，整理分析包含「各縣市區域計畫」中 防災規劃之相關內容、各縣市「氣候變遷調適計畫」及各縣市之「地區災害防救計畫」，並 提出未來於國土計畫時可能面臨之課題與解決對策。本計畫為三年計畫中的第一年，目的 在了解相關課題與對策後，第二年為擬定整體防救災指導計畫並落實至直轄市、縣市國土 計畫四大功能分區(目前由內政部營建署擬訂中，初步研擬成果將功能分區分為城鄉發展區、

農業發展區、國土保育區及海洋資源區)，並建構相關防災規劃項目與內容，最後一年則為 研擬直轄市、縣市國土計畫中城鄉發展區之防災規畫手冊。

本研究檢視「直轄市、縣(市)區域計畫」中之防災規畫可看出，各縣市之防災規劃內容 多是局部地區之戰術，較少有巨觀之戰略，而如水利署提出流域綜合治理等大區域防災戰 略，地方都市計劃區也難以呼應，且提出之防災策略也較少探討如「社經脆弱度」及「非 實質環境」等面向，更因多採取結構式手段，致部分防災策略無法落實在空間規劃中，因 此未來區域計畫要轉為國土計畫時，除架構轉換之問題外，也需對空間規劃之內容做加強。

「地方氣候變遷調適計畫」往往僅針對前四大關鍵領域執行，分別為「災害領域」、「水 資源領域」、「維生基礎設施領域」、「農業生產及生物多樣性領域」，其他領域才分別為「土 地使用」、「健康」、「海岸」、「能源供給與產業領域」，尤其「土地使用」為管理開發之最基 礎方式，亦為能有效對地區防災帶來影響之領域。而長期與管理規劃之領域固然重要，但 在調適策略上係針對關鍵領域做規劃，使得未被列入關鍵領域之「土地使用」內容在無法 讓區域計畫或未來國土計畫做有效參考。

「各縣市地區災害防救計畫」規劃時較多著重於非結構式減災之空間規劃內容，較少 對於空間規劃上之規劃有所著墨，無法協助未來國土計畫內容做參據，而現有之區域計畫 也較少參考地區災害防救計畫之內容，係因災害防救體系與空間規劃體系缺少溝通管道與 機制，未來國土計畫要參考地區災害防救計畫時，需有具備防災背景之成員以及跨領域之

148

因應少子化及高齡化社會之趨勢，需調整未來各縣市國土計畫之主軸，台灣人口少子 化及高齡化現象雖在區域計畫中有提出與回應，但對空間的發展策略還是以集約型態為主，

空間計畫雖有一個很重要的受益回饋機制，但也需要一套完整的配套，讓地方知道哪些地 方基本上是確定不能做為開發使用，人口雖是規劃作業中一個重要因素，但另一個重點則 是產業需求，故宜檢視若干計劃區是否仍持續有擴大之需求，未來是否能以「成長管理」

之方向來思考規劃方向，如日本已開始討論關於萎縮城市的概念，在人口縮減、產業相對 萎縮的情形下，國土計畫是否不該仍以開發為主，或是朝向因應氣候變遷之國土安全為重，

應是未來研擬國土計畫時之思考重點。

第二節、 建議

壹、 立即可行之建議

ㄧ、各縣市擬訂國土計畫之防災規劃時，應強化宏觀之防災戰略 主辦機關：各縣市政府-城鄉規劃單位

協辦機關：各縣市政府-災害防救單位

未來各縣市研擬國土計畫防災規劃時，應有整體性之防災戰略計畫，並與各相對應 之單位進行合作。例如在探討水災時，應與水利署或地方水利單位討論如何將逕流分擔、

出流管治等理念落實到縣市國土計畫中。

二、建構部門間的溝通平台及資料庫連結 主辦機關：各縣市政府-城鄉規劃單位 協辦機關：各縣市政府-災害防救單位

對於防災而言，不管是橫向或是縱向之溝通是需要緊密合作的，尤其是空間規劃體 系與災害管理體系若缺乏交流程序與管道，未來國土計畫團隊在研擬防災計畫時，將無 法將減災策略透過空間規劃予以落實。因此，建議縣市政府行政體系中，先行建立災害 管理體系及空間規劃體系間之跨域整合溝通平台，並將災害潛勢相關資料庫與空間規劃 資料庫進行連結。

消防署已建置有「應變管理資訊雲端服務（EMIC）」資料庫供災害防救應變使用;而 區域計畫（或國土計畫）亦有規劃資料庫供土地規劃使用，兩者性質及功能不同，建議 雙方協調討論整合資料庫之可行性。

150

三、研擬直轄市、縣市國土計畫之防災規劃手冊，以供縣市政府單位作規劃落實 主辦機關：內政部建築研究所

協辦機關：內政部營建署

未來研擬直轄市、縣市國土計畫時，將與原區域計畫架構有所不同，如將國家公園 土地、都市計劃土地與非都市土地轉化為四大分區(國土保護區、城鄉發展區、農業發展 區及海洋資源區)，需進一步研擬可作為各縣市政府可依循之範例與技術性之指導手冊。

貳、 中長期建議

ㄧ、國土計畫研擬時應有對氣候變遷趨勢做適時檢討與修正之機制 主辦機關：內政部營建署

協辦機關：各縣市政府-城鄉規劃單位、環保局

由於氣候變遷之衝擊評估是動態的過程，隨著氣候模式模擬結果之改變而調整。因 此，建議未來的國土計畫中的檢討機制，要與氣候變遷趨勢做適時的連結調整。

二、未來國土計畫研擬防災規劃時，應加入「韌性規劃」思維 主辦機關：內政部營建署

協辦機關：各縣市政府-城鄉規劃單位

近年來，韌性規劃是聯合國與歐盟等國家的主要規劃發展趨勢。韌性的概念逐漸取 代過去脆弱度的概念。因此，建議未來台灣必須先建立本土「韌性規劃」之範疇與做法，

進而推展至國土計畫之研擬。

三、未來國土計畫審議過程中，審議委員需有災害管理等專業背景之人員；城鄉規劃單位需 投入「地區災害防救計畫」檢討時之溝通與討論

主辦機關：內政部營建署、內政部消防署

協辦機關：各縣市政府-城鄉規劃單位/災害防救單位

研擬直轄市、縣市國土計畫之防災規劃時，需提出可落實於土地使用及空間規劃之 策略，故未來國土計畫審議過程中，審議委員中需要有具備災害管理專業背景之成員，

研擬直轄市、縣市國土計畫之防災規劃時，需提出可落實於土地使用及空間規劃之 策略，故未來國土計畫審議過程中，審議委員中需要有具備災害管理專業背景之成員，