韌性與防災規劃之相關文獻

吳杰穎等人(2006)將災害(Disaster)定義成一連串社會機能的崩解，導致人類、物材、經濟 或環境的損失，而這些損失亦超過社區或社會使用其既有之資源所能應付。而這些災害若是 發生在無人居住之地區，將僅是危害(Hazard)，為一種自然現象。韌性(resilience)或稱耐韌力，

則為近幾年國際上熱絡討論的議題之一，又可稱為回復力或恢復力，是評估地區對於災害衝 擊之適應程度與調適能力的重要指標。而韌性規劃則為將韌性之意涵落實至空間規劃上，尤 其強調非結構式的減災規劃，其中，都市計畫則被認為是落實韌性規劃的重要工具之一。如 何明錦、黃定國(2007)指出，都市防災的成效往往取決於都市計畫之規劃方向，而在國際上，

關於都市規劃與都市災害之研究，也都認為都市災害的形成，與土地使用規劃有高度相關 (Hewitt,1997)。因此在著手擬定都市計畫初，即應將安全考量落實於都市計畫中(陳建忠、黃 定國、黃志弘，1999)。

壹、韌性的意涵與組成

一、韌性的意涵

韌性又可稱回復力，其概念早期運用在力學的領域，由 Holling (1973)發展到生態學 的領域，Holling 將其定義為一個系統經過短暫的擾亂，能夠吸收(absorb)改變，回到先前 平衡狀態的能力，而 Holling 的定義也被視為生態回復力之代表。Pimm (1984)指出回復 力就像在擾動後系統返回到其原始狀態的速率；不同於 Holling，Pimm 的定義則被視為 工程回復力(Engineering Resilience)之代表。Adger (2000)則透過圖 2-4 來說明，Holling 的 定義是「在狀態改變前能容之干擾量」；而 Pimm 的定義則是「在干擾後的回復速率」。

Holling 與 Pimm 的定義開啟了日後回復力看法的論辯，但就如 Gunderson (2000)所言，

此兩種定義的論辯根源於對回復力在實際上操作的不同。

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Timmerman 則將其觀念加以延伸，從生態學連結至人類社會，而有所謂的社會生態 回復力(Social-ecological resilience)。Timmerman (1981)定義韌性為外在壓力對人類社會基 礎設施的打擊或擾動，如環境變化，社會、經濟或政治的改變，及其從中回復的能力。

社會韌性可以用制度變革和經濟結構、財產權、資源可及性以及人口變化來衡量。Adger (2000)將 Timmerman (1981)對社會韌性加強並重新詮釋：「人類社區由他們的公共設施抵 禦外部衝擊或擾動的能力，如環境脆弱度或社會、經濟、政治的動亂，並由擾動重建」。 他指出社會韌性是為了趨於穩定，而進行體制變化的取代物和經濟結構，產權交易獲得 資源，以及人口結構的變化。韌性聯盟(Resilience Alliance)對韌性的定義，考慮三種不同 尺度構成(2001)： 能在無外援下亦沒有下降。Comfort et al. (1999)則將韌性運用在震災與災時應變的行為上，

提出韌性乃是運用目前的資源與技能，以適應新的情況與運作環境的能力。Buckle et al.

(2001)將韌性定義為團體或組織抵抗損失或潛在損失、破壞發生後回復的能力。Bruneau et al. (2003)則將韌性定義為社會單元對於減災、控制災害影響以及完成復原行動的能力。

聯合國 UNISDR 於 2009 年將韌性定義為：「暴露在災害因子下的系統、社區或社會及時 有效地抵禦、吸納和承受災害的影響，並從中恢復的能力，包括保護和修復必要的基礎 工程及其功能」這樣的概念引入了適應能力的觀念，包括人類自我的學習能力、由擾動 後的改變與轉換的能力，包括從一個災害復原(recover)的能力。

其實，災害研究領域對韌性的概念似乎已包含了 Holling 與 Pimm 的看法。Tierney and Bruneau (2007)認為所謂災害的韌性強調的是「災前的減災措施」，並反應自然人文系 統對於災害的應變與復原的能力。他們亦提出了韌性三角關係(Resilience Triangle)概念，

此概念可由圖 2-5 利用基礎設施受災狀況來作說明，t0 是受災時間，基礎設施品質下降 了(100%降至 50%)，欲回復至災前的品質須耗時 t1-t0，這也就是說「好的」回復力是受 災時品質下降度很低，而回復的時間能夠縮短。從此例中可發現，韌性概念運用在災害 研究領域中，是希望受災程度能減低，似乎呼應了 Holling 的定義「在狀態改變前能容之

干擾量」；另一方面，回復的時間能夠縮短，似乎也應證了 Pimm 的定義「在干擾後的回 復速率」。

圖 2-5 受災狀況示意圖 資料來源：Tierney and Bruneau (2007)

二、韌性的組成

陳亮全等人(2012)奠基於 Tierney and Bruneau (2007)所提出之韌性三角關係概念(如 圖 2-6 所示)，將韌性的組成分為 A(原始條件)、B(回復狀況)、C(調適與學習)三部分，並 與 Tierney and Bruneau (2007)所提出之韌性三角關係圖結合，說明韌性是由 A、B 及 C 三 個階段所組成，X 軸為時間，Y 軸則為影響因素。

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（ㄧ）原始條件(A)

Susan cutter 稱作 benchmark 或是 baseline，包括社會經濟條件、實質(生物物理)環境、

生態環境、制度與設施條件、社會資本等，像是衡量原來的條件，原始條件的好壞、 高 低都會影響韌性。A 並非線性，是衡量社區原先條件的程度，部分會牽涉到脆弱度。

原始條件將影響受災害衝擊的程度，即原先於「災害發生前」的水平，在 Y 軸上的 降低程度。

（二）回復狀況(B)

回復狀況(B)即指「從災害衝擊點回復至可接受程度點的過程」，其衡量標的包含回 復的速度、狀況，所以仍需要有清楚的指標來界定，觀察復原的速度，如果難以判別，

至少應指出社區至此時回復了那些、回復到甚麼程度，或是回復的過程為何、程序是甚 麼，為一過程。此階段尚包含社區受到的災害強度為何。

（三）調適與學習(C)

現今耐韌研究越趨強調調適與學習(C)與韌性表現間的關係，透過調適與學習，可能 回復至比災前更好或更糟的狀態。一般衡量的方式包括提出調適策略，譬如莫拉克颱風 時候最大的進步是疏散避難，我們應思考相關可以衡量的指標，而這會隨回復狀況與觀 察標的而有所不同。此外還有衡量學到多少、學習的程度等，亦是衡量調適與學習的指 標。

貳、韌性評估之指標

蔡綽芳、洪鴻智(2015)透過國內外文獻回顧，以及彙整不同觀點、考慮韌性評估可操作性 等，來建構以地區導向之韌性評估指標與體系，以應用於都市或地區之韌性評估與調適策略 研擬。

一、從脆弱度至韌性評估

由於全球環境與氣候變遷，造成極端氣候事件發生強度與機率大幅攀升。此不但使 更多地區暴露在氣候相關災害的威脅，亦造成許多地區災害風險的提升(Halsnæ s and Træ rup, 2009; UNISDR, 2012)。故聯合國 2005 年「兵庫行動宣言(Hyogo Framework for Action)」提出，為降低未來可能的災害衝擊，如何改善災害韌性或回復力，是氣候調適 政策的關鍵議題（UNISDR, 2005）。此議題在 2012 年 IPCC 的一份特別報告：Managing the risks of extreme events and disasters toadvance climate change adaptation，即更進一步指

出，提升韌性是更具彈性、整合性與永續性的災害風險降低，與複雜災害管理重要政策 方向（IPCC, 2012）。減災或降低災害風險，除需瞭解地區災害特性與潛勢外，最重要工 作在於須釐清災害與地區發展關係（Nirupama and Simonovic, 2007; 洪鴻智、陳羚怡，

2007），及地區的災害脆弱度（vulnerability）與韌性。目前雖有許多研究，陸續投入脆弱 度評估與分析（McFadden et al., 2007; Hunt and Watkiss, 2011; 洪鴻智、陳令韡，2012）。

然近年研究核心，已逐漸從脆弱度評估轉向韌性分析與韌性都市的建構（Cutter et al., 2008;

McDaniels et al., 2008）。產生此轉變的重要原因之一，在於災害衝擊非一成不變，會隨災 害型態、城鄉與社區發展、災害回復與調適力（adaptive capacity）的演進而轉變（何明 錦等人，2009；洪鴻智、陳令韡，2012;UNISDR, 2012）。故地區災害脆弱度為動態，且 居民如何調適災害及從災害回復，應是一種彈性機制。因而瞭解地區如何從災害衝擊回 復？回復機制如何運作？與其重要影響要素，乃探討災害管理的重要工作。

二、韌性評估架構建置原則

天然災害之「韌性」與「調適力」或「脆弱度」之關係非常密切，但對於韌性的定義 沒有一定的共識。例如在全球氣候變遷的角度之下，Adger (2006)指出韌性是包含在調適 力不可或缺的一部分。Gallopin (2006) 則指出，調適力包含在韌性之下，而韌性則包含 於脆弱度的結構之下， 故脆弱度為最廣義的指標。然在天然災害的相關研究中，

Manyena(2006) 認為脆弱度包含韌性，另外韌性也被視為處理災害事件或復原能力的結 果(事後回應)，而 Tierney and Bruneau (2007)以全球環境變遷的觀點，認為調適力為韌性 的一部分，韌性包含全部；但 Cutter etal. (2008)則認為，脆弱度與韌性不完全相同之概念，

卻又有所交集。然本研究主要在於建置天然災害韌性評估機制，且為利於建構都市韌性 評估指標體系。本研究採取目前較為各國廣泛認同之韌性定義，而以 UNISDR (The United NationsInternational Strategy for Disaster Risk Reduction) (2002) 對於韌性之定義：「一個潛 在暴露在災害的系統或社區，採取抗災或改變之調適策略，以獲得一個可接受狀態與運

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於評估系統的推廣。

3. 資料蒐集可行性：考量各地區統計資料調查項目的完整性，及取得資料的便 利性，同時為避免指標因行政轄區蒐集問題而誤差過大，所以難以蒐集資料 的指標，將便會適度調整或捨棄。

體系指標面向方面，諸多學者也不同的分類方式，如 Syed and Jayant (2012)對巴勒斯 坦地震發生之可能區域的社區韌性架構裡面，將其分成社會、經濟、建成環境及制度等 四個面向，建構其韌性指標。而 Cutter 在不同的研究當中，也分別提出類似的架構構面，

如 Cutter et al.(2008)在地方社區天然災害韌性的研究當中，將韌性分成生態、社會、經濟、

制度、公共設施及社區能力等六個面向；其另一項以災害、災難和緊急管理為觀點之社 區及地區韌性研究當中將韌性分成社會、建成環境和公共設施、自然系統和暴露及災害 調適計畫；而在 2010 年，Cutteret al. (2010) 將韌性分成社會、經濟、制度、公共設施及 社區能力等五個面向，並以美國東南部為實證地區，評估城市不同地區之韌性。

主要參考 Resilience Alliance (2007)提及影響系統韌性的重要組成要素，及上述不同 學者之觀點，將韌性分成:「社會與經濟」、「制度與體系」和「實質環境」三個面向。社

主要參考 Resilience Alliance (2007)提及影響系統韌性的重要組成要素，及上述不同 學者之觀點，將韌性分成:「社會與經濟」、「制度與體系」和「實質環境」三個面向。社