直轄市、縣市區域計畫中落實防災與韌性規劃之研究

內政部建築研究所

都市與建築減災與調適科技精進及整合

應用發展計畫協同研究計畫(二)

第 3 案「直轄市、縣市國土計畫中落實

防災與韌性規劃之研究」

資料蒐集分析報告

內 政 部建 築研 究 所 協 同研 究 計畫

中華民國 105 年 12 月

（本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本機關意見）

直轄市、縣市國土計畫中落實防災

與韌性規劃之研究

計 畫 主 持 人 ： 蔡綽芳 協 同 主 持 人 ： 吳杰穎 研 究 員 ： 賴深江、白櫻芳、陳柏翰、何天河 研 究 助 理 ： 陳昀岫、謝佳雯 研 究 期 程 ： 中華民國 105 年 2 月至 105 年 12 月

內政部建築研究所協同研究報告

中華民國 105 年 12 月

目 次

表 次 ... III

圖 次 ... V

摘 要 ... VII

第一章 研究主旨 ... 1

第一節 研究主題及緣起

... 1

第二節 研究方法

... 3

第三節 研究流程

... 5

第二章 防災與韌性規劃相關文獻回顧 ... 7

第一節 國內相關計畫成果與法令

... 7

第二節 韌性與防災規劃之相關文獻

... 19

第三章 各縣市區域計畫之防災規劃檢視與分析 ... 33

第一節 內政部營建署補助地方政府辦理區域計畫

... 33

第二節 各縣市區域計畫之防災內容分析

... 36

第三節 各縣市區域計畫中關於防災計畫之課題與對策

分析

... 77

第四章 地方氣候變遷調適計畫落實於區域計畫之檢視與

分析... 81

第一節 國家發展委員會補助辦理地方氣候變遷調適計

畫

... 81

第二節 各縣市地方氣候變遷調適計畫內容分析

... 83

第三節 各縣市地方氣候變遷調適計畫之課題與對策分

析

... 129

II

第二節 地區災害防救計畫落實於空間規劃之對策

... 133

第三節 各縣市地區災害防救計畫之課題與對策分析

. 143

第六章 結論與建議 ... 147

第一節 結論

... 147

第二節 建議

... 149

附錄一：105 年 6 月 6 日焦點團體座談會－會議紀錄 ... 153

附錄二：105 年 6 月 14 日第一次專家座談會－會議紀錄 155

附錄三：直轄縣市、縣市國土計畫中落實防災與韌性規劃

之研究期中審查回應 ... 159

附錄四：105 年 10 月 04 日第二次專家座談會－會議紀錄

... 165

附錄五：直轄縣市、縣市國土計畫中落實防災與韌性規劃

之研究期末審查回應 ... 169

參考書目 ... 179

表 次

表 2-2 區域計畫法及其施行細則之規定應載明項目表 ... 13

表 2-3 現行都市計畫法與減災規劃之關係 ... 14

表 2-4 韌性評估指標說明 ... 27

表 2-5 不同災害類型可用之非結構式減災措施表 ... 30

表 3-1 各區域計畫擬定進度表 ... 34

圖 次

圖 1-1

研究流程圖 ... 5

圖 2-1

地國內相關計畫成果與法令之推動歷程示意圖 ... 7

圖 2-2

區域計畫法轉換為國土計畫法(草案)比較圖 ... 12

圖 2-3

地方氣候變遷調適計畫之推動歷程示意圖 ... 17

圖 2-4

生態回復力與工程回復力 ... 19

圖 2-5

受災狀況示意圖 ... 21

圖 2-6

韌性三角概念圖 ... 21

圖 2-7

韌性評估指標體系涵蓋之面向 ... 24

圖 2-8

韌性評估指標體系涵蓋之面向 ... 25

圖 2-9

都市災害韌性運作模式 ... 27

圖 3-2

各縣市區域計畫之水災(颱洪)防治策略整理圖 ... 72

圖 3-3

各縣市區域計畫之坡地災害防治策略整理圖 ... 73

圖 3-4

各縣市區域計畫之震(斷層)災害防治策略整理圖 ... 74

圖 3-5

各縣市區域計畫之其他災害防治策略整理圖 ... 75

圖 3-6

各縣市區域計畫中防災規劃落實於非結構式減災之重點彙整

... 76

表 4-1

各縣市辦理地方氣候變遷調適計畫之規劃單位 ... 81

VI

圖 4-2

各縣市地方氣候變遷關鍵領域之災害領域調適策略整理 .... 119

圖 4-3

各縣市地方氣候變遷關鍵領域之水資源領域調適策略 ... 120

圖 4-4

各縣市地方氣候變遷關鍵領域之「維生基礎設施領域」及

「農業生產與生物多樣性領域」調適策略 ... 121

圖 4-5

各縣市地方氣候變遷關鍵領域之其他領域調適策略... 122

圖 4-6

現行區域計畫中「防災規劃」與「調適規劃」內容之檢視 128

圖 5-1

各縣市地區災害防救計畫內容整理 ... 132

圖 5-2

新北市地區災害防救計畫內容整理 ... 133

圖 5-3

新北市地區災害防救計畫內容整理(續) ... 134

圖 5-4

各縣市之區域計畫、地方氣候變遷調適計畫、地區災害防救

計畫之主要內容對照表 ... 143

摘 要

關鍵詞：國土計畫、防災規劃、韌性規劃、氣候變遷調適 一、 研究緣起 內政部於 2010 年起在全國各縣市推動研擬「直轄市、縣(市)區域計畫」，且去年 12 月立法院已通過「國土計畫法」；未來，「直轄市、縣(市)區域計畫」即將轉型為 「直轄市、縣(市)國土計畫」。現今是檢視相關計畫搭接整合之最佳時機點，不僅可 檢視直轄市、縣(市)層級區域計畫中有關防災規劃的課題；也可檢視過去數年國發會 推動地方政府辦理「地方氣候變遷調適計畫」，其相關調適措施作為未來落實於國土 計畫推動韌性規劃之可行性。 本研究計畫為三年期計畫的第一年，主要是檢視現行「直轄市、縣(市)層級區域 計畫」中防災規劃之課題，並研擬相關之解決對策；第二年研擬「直轄市、縣(市)國 土計畫」整體防救災指導計畫，並針四大功能分區(城鄉發展區、農業發展區、國土 保育區及海洋資源區)，建構相關防災規劃項目與內容；最後一年則為研擬直轄市、 縣市國土計畫之防災規劃手冊。 二、 研究方法及過程 在研究方法上，除了以文獻研究法整理分析我國現有法規及國內學者的相關研 究，並進一步透過訪談及專家座談會檢討相關課題與對策。 （一）文獻回顧 透過文獻回顧整關防災、韌性、氣候變遷調適規劃相關論點。蒐集「直轄市、 縣（市）區域計畫」、各縣市「地方氣候變遷調適計畫」及各縣市「地區災害防救計 畫」。

VIII （二）相關對象訪談 本研究透過與「直轄市、縣（市）區域計畫」規劃團隊、及地方政府都市/城鄉 發展局主管進行深度訪談，了解現行區域計畫中防災規劃與調適規劃的課題；並與 國土計畫法規畫團隊對談，掌握其對地方層級國土計畫導入防災與韌性規劃之看法。 （三）座談會 本研究共計舉辦一場焦點團體專家座談會及兩場專家座談會。焦點團體專家座 談會，主要邀請辦理區域計畫規劃團隊及地方政府都市/城鄉發展局主管進行。第一 場專家座談會邀請營建署與地方政府都市/城鄉發展局代表、專家學者，研討未來國 土計畫法的趨勢與防災規劃的課題；第二場專家座談會主要邀請營建署代表及專家 學者等，掌握現行「直轄市、縣(市)層級區域計畫」中防災規劃之課題，並討論相關 之解決對策。 三、 主要建議事項 建議一 (建議事項)立即可行之建議—各縣市擬訂國土計畫之防災規劃時，應強化宏觀之防災戰 略 主辦機關：各縣市政府-城鄉規劃單位 協辦機關：各縣市政府-災害防救單位 未來各縣市研擬國土計畫防災規劃時，應有整體性之防災戰略計畫，並與各相對應 之單位進行合作。例如在探討水災時，應與水利署或地方水利單位討論如何將逕流分擔、 出流管治等理念落實到縣市國土計畫中。 建議二 (建議事項)立即可行之建議—建構部門間的溝通平台及資料庫連結 主辦機關：各縣市政府-城鄉規劃單位 協辦機關：各縣市災害防救單位

對於防災而言，不管是橫向或是縱向之溝通是需要緊密合作的，尤其是空間規劃體 系與災害管理體系若缺乏交流程序與管道，未來國土計畫團隊在研擬防災計畫時，將無 法將減災策略透過空間規劃予以落實。因此，建議縣市政府行政體系中，先行建立災害 管理體系及空間規劃體系間之跨域整合溝通平台，並將災害潛勢相關資料庫與空間規劃 資料庫進行連結。 建議三 (建議事項)立即可行之建議—研擬直轄市、縣市國土計畫之防災規劃手冊，以供縣市政 府單位作規劃落實 主辦機關：內政部建築研究所 協辦機關：內政部營建署 未來研擬直轄市、縣市國土計畫時，將與原區域計畫架構有所不同，如將國家公園 土地、都市計劃土地與非都市土地轉化為四大分區(國土保護區、城鄉發展區、農業發展 區及海洋資源區)，需進一步研擬可作為各縣市政府可依循之範例與技術性之指導手冊。 建議四 (建議事項)中長期建議—國土計畫研擬時應有對氣候變遷趨勢做適時檢討與修正之機制 主辦機關：內政部營建署 協辦機關：各縣市政府-城鄉規劃單位、環保局 由於氣候變遷之衝擊評估是動態的過程，隨著氣候模式模擬結果之改變而調整。因 此，建議未來的國土計畫中的檢討機制，要與氣候變遷趨勢做適時的連結調整。 建議五 (建議事項)中長期建議—未來國土計畫研擬防災規劃時，應加入「韌性規劃」思維 主辦機關：內政部營建署 協辦機關：各縣市政府-城鄉規劃單位

X 進而推展至國土計畫之研擬。 建議六 (建議事項)中長期建議—未來國土計畫審議過程中，審議委員需有災害管理等專業背景 之人員；城鄉規劃單位需投入「地區災害防救計畫」檢討時之溝通與討論 主辦機關：內政部營建署、內政部消防署 協辦機關：各縣市政府-城鄉規劃單位/災害防救單位 研擬直轄市、縣市國土計畫之防災規劃時，需提出可落實於土地使用及空間規劃之 策略，故未來國土計畫審議過程中，審議委員中需要有具備災害管理專業背景之成員， 以利檢視透過空間規劃落實減災之成效。又「地區災害防救計畫」每兩年檢討一次，建 議未來在檢討時，縣市政府之城鄉規劃單位英計積極參與協調溝通，使空間規劃成為減 災策略具體落實之管道。 建議七 (建議事項)中長期建議—災害防救深耕計畫及地區災害防救計畫，未來需考量氣候變遷 趨勢帶來之衝擊 主辦機關：內政部營建署 協辦機關：各縣市政府-災害防救單位 現行地區災害防救計畫通常著重於以現況來分析與研提對策，未對氣候變遷趨勢作 預測探討。因此建議未來在推動災害防救深耕計畫，協助地方政法檢討地區災害防救計 畫時，應考量氣候變遷帶來之衝擊，並具以研擬相關之對策。

ABSTRACT

Keywords: National land use planning, Hazards mitigation planning, Resilient planning, Climate change adaptation,

In 2010, the Ministry of the Interior started to promote the ‘‘Regional Plan of the Municipalities and County (city)’’. The Legislative Yuan had passed ‘‘The National Land Use Planning Act’’ last December. Therefore, the ‘‘Regional Plans of the Municipalities and County (city)’’are going to be transformed as the ‘‘Natioanl Land Use Planning in Municipalities and County (city)’’. Now is the best time to review the progresses of hazard mitigation planning integrated into the’”Regional Plan” as well as the possibility of promoting resilient planning through applying the ‘‘Local Adaptation Strategies to Climate Change”.

This research is the first year of the three year project. We mainly review the issues that hazards mitigation planning applied to the‘Regional Plan of the Municipalities and County (city)’’ and provide future strategies. In the second years, the project plans to develop the overall hazards mitigtion plan for the ‘ Natioanl Land Use Planning in Municipalities and County (city)’’ and construct the contents for the four major functional areas (environmental conservation zones, marine resource zones, agricultural development zones and urban-rural development zones). This project will draft the hazards mitigation planning handbook for the “Natioanl Land Use Planning in Municipalities and County (city)’’ in the last year.

Through literature review, depth interviews and experts meetings, this research have the following suggestion.

1. For immediate suggestion:

 Emphasize the development of the verall hazards mitigtion strategy plan for the‘Natioanl Land Use Planning in Municipalities and County (city)’’

XII

 Develop a hazards mitigation planning handbook for the “Natioanl Land Use Planning in Municipalities and County (city)’’

2. For long-term strategies:

 Establish a mechanism to review the climate change impacts for the review of the “Natioanl Land Use Planning in Municipalities and County (city)’’

 Integrate the "resilient planning" thinking into the planning of “Natioanl Land Use Planning in Municipalities and County (city)’’

 Add disaster management background members to the “Natioanl Land Use Planning in Municipalities and County (city)’’review committee; Planning department should involve in the review process of the “Local Disaster Management Plan”

 The “Local Disaster managemnt Deep plowing Project" and the “Local Disaster Management Plan” need to consider the impacts of climate change

第一章 研究主旨

第一節 研究主題及緣起

壹、研究主題

本研究因應去年 12 月國土計畫三讀通過後，「直轄市、縣(市)區域計畫」即將轉型「直 轄市、縣(市)國土計畫」，並整理分析包含「各縣市區域計畫」中防災規劃之相關內容、各 縣市「氣候變遷調適計畫」以及各縣市之「地區災害防救計畫」，並提出未來於國土計畫研 擬時可能面臨之課提與對策，本計畫為三年計畫中的第一年，清楚了解計畫間彼次關係後， 第二年再擬定整體防救災指導計畫並落實至直轄市、縣市國土計畫四大功能分區(城鄉發展 區、農業發展區、國土保育區及海洋資源區)，建構相關防災規劃項目與內容，最後一年則 為研擬直轄市、縣市國土計畫之防災規畫手冊。

貳、研究緣起

臺灣位於地震、颱洪等天然災害之高災害風險區，透過空間規劃來降低災損，一直是政 府努力的方向。隨著氣候變遷極端天氣事件頻傳，近年來在國發會大力推動下氣候變遷調適 規劃也成為各部會未來政策發展的重點。但在天然災害日漸嚴重之趨勢下，最近數年國際防 災學界已朝向思考如何與災害共存，發展出「韌性都市」(resilient city)概念，並成為最重要的 研究議題。在此概念下，臺灣未來如何將防災規劃、氣候變遷調適與韌性規劃融入空間規劃， 俾提昇災害因應能力成為有必要研究之課題。 為落實都市防災規劃，內政部建築研究所前已於 2000 年、2003 年及 2007 年編定並修正 「都市防災空間系統手冊」，期在都市規劃通盤檢討規劃過程能夠加入防災的概念。並於 2015 年配合 2011 年「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」，新增災害潛勢分析、流域型滯蓄設施等 概念，增修「都市計畫防災規劃作業手冊」，在既有的防災應變空間系統中，強化減災規劃之 理念與作為。然而，由於都市計畫通盤檢討規模範圍不一、型態多樣，當個別都市計畫在研 擬防災規劃時，時有發生防災設施資源無法於計畫區內獨自因應之情形，惟現行制度缺乏上 位全市(縣)整體空間規劃對防災布局之策略指導，可能會有相互競合的現象，難以落實。雖自

2 適逢內政部於 2010 年起在全國推動各縣市研擬「直轄市、縣(市)區域計畫」；且「國土計 畫法」係於 104 年 12 月 18 日立法院完成三讀程序，105 年 1 月 6 日公布，105 年 5 月 1 日施 行，「直轄市、縣(市)區域計畫」即將轉型為「直轄市、縣(市)國土計畫」。現今是有利於整體 檢視相關計畫搭接整合之最佳時機點，不僅可檢視直轄市、縣(市)層級區域計畫有關防災規劃 的課題；也可檢視過去數年國發會推動地方政府辦理「地方氣候變遷調適計畫」，其相關調適 措施作為落實於國土計畫推動韌性規劃之可行性。

第二節、研究方法

壹、研究採用之方法

一、文獻回顧 文獻回顧係將所蒐集到的文獻資料進行歸納、整理及分析，闡明有關所需資料，是對文 獻資料全面及系統論述之方法。此方法可以幫助本研究了解過去、現在及預測未來，另外亦 可彙整其他相關研究之成果，將不同理論、方法及研究成果等內容進行整理及整合，有助於 建立本研究之架構及觀念，以利進行「直轄市、縣市國土（區域）計畫之防災與韌性規劃內 容」之研擬。 二、相關對象訪談 藉由進行相關研究對象之訪談，以獲得相關資料的分析方法。此方法可以按照研究的需 求不同，與不同類型的相關對象進行訪談，獲得所需資料，並有助於在過程中進行相關意見 溝通與協調，以利了解「地方層級國土計畫導入防災與韌性規劃之具體推動方向與作法」之 相關推動事項，本研究訪談對象為基隆市區域計畫之規劃團隊：財團法人國土規劃與不動產 資訊中，並與國土計畫法中央主管機關對談。 三、焦點團體專家座談會及專家座談會 主要邀請都市防災相關領域專家（包括縣市政府、專家學者等）進行專家座談會，蒐集 並整理多方面的知識及經驗。本研究預計招開一場焦點團體專家座談會與兩場專家座談會， 專家座談會以期中報告審查為界，前後分別各舉辦一場，期盼透過多方意見交流及溝通，使 規劃內容更完善。 焦點團體座談會時間為民國 105 年 06 月 06 日，出席人員為內政部建築研究所何明錦所 長、長豐工程顧問有限公司蘇許輝董事長、城都國際開發規劃管理顧問有限公司徐弘宇總經 理、中華經濟研究院李永展研究員、永亦不動產顧問有限公司周嘉潔協理及本計畫案研究團 隊人員。 第一場專家座談會時間為民國 105 年 06 月 14 日，出席人員為營建署綜合計劃組林秉勳 組長、新北市城鄉發展局張溫德副局長、高雄市都市發展局高鎮遠主任秘書、銘傳大學都市

4 第二場專家座談會時間為民國 105 年 10 月 04 日，出席人員為營建署城鄉發展分署姚克 勛副分署長、國立臺北大學公共事務學院不動產與城鄉環境學系詹士樑教授、洪鴻智教授、 銘傳大學都市規劃與防災學系陳亮全教授及本計畫案研究團隊人員，營建署綜合計劃組則提 供書面意見。

貳、研究採用方法之原因

本研究採用三種研究方法、分別為文獻回顧、相關對象訪談及專家座談會，各研究採用 方式之原因如下： （一）文獻回顧 本研究主要蒐集國內外有關防災、韌性、調適規劃及直轄市、縣（市）區域計畫等 相關資料，以及和本研究相關之法令、計畫、書籍、討論文獻、研究成果等，彙整國內 外防災與韌性規劃研究成果與案例，歸納出國內外防災與韌性規劃之界定範疇與推動方 式，並掌握現行區域計畫中之防災規劃與調適規劃之關係，以利進行本研究「直轄市、 縣市國土(區域)計畫之防災與韌性規劃」之研擬。 （二）相關對象訪談 本研究透過與規劃團隊與地方政府進行深度訪談，了解現行區域計畫中防災規劃與 調適規劃的課題，並與國土計畫法中央主管機關對談，掌握其對地方層級國土計畫導入 防災與韌性規劃之具體推動方向與作法。 （三）座談會 為使「直轄市、縣市國土（區域）計畫之防災與韌性規劃」內容能與現行區域計畫 配合，並填補直轄市、縣市尺度防災空間規劃之不足，本研究預計舉辦一場焦點團體專 家座談會及兩場專家座談會。 焦點團體專家座談會主要邀請辦理區域計畫及地方氣候變遷調適計畫之相關地方政 府人員及規劃顧問公司；第一場專家座談會主要邀請相關之政府機關與專家學者等，研 議防災與韌性規劃之具體推動方向與作法；第二場專家座談會主要邀請區域計畫之相關 顧問公司及專家學者等，掌握防災規劃與調適規劃可能面臨之問題與困難，藉此輔以研 究成果更完善。

第三節、研究流程

本研究分為三個階段，分別為研究計畫階段、期中階段及期末階段，工作內容為先界定 研究範疇及蒐集相關文獻之回顧，並整理各項資料並舉辦焦點團體專家座談會及第一次專家 座談會，最後研提課題及對策並進行第二次專家座談會。

第二章 防災與韌性規劃相關文獻回顧

第一節、國內相關計畫成果與法令

本節將回顧國內都市計畫法、區域計畫法、都市計畫通盤檢討辦法、都市防災空間系 統手冊彙編增修、直轄市、縣(市)區域計畫規劃手冊、國家氣候變遷調適政策綱領、地方氣 候變遷調適計畫、地方氣候變遷調適計畫及國土計畫之內容，其推動歷程如圖 2-1 所示。

圖 2-1 地國內相關計畫成果與法令之推動歷程示意圖

資料來源：本研究彙整

壹、直轄市縣市區域計畫規劃手冊

內政部營建署(2012)發布「直轄市、縣(市)區域計畫規劃手冊」，彙整當今國際重要規劃理 念，包括未來在空間規劃層面，應朝向如成長管理(Growth Management)、集約城市(Compact City)、大眾運輸發展導向(TOD)等目標努力；同時亦指出，未來空間規劃須針對氣候變遷 (Climate Change)及永續發展等議題作出回應。 「直轄市、縣(市)區域計畫規劃手冊」中除了計畫緣起、法令依據及土地使用分區劃定與

8 表 2-1 直轄市、縣（市）區域計畫規劃手冊建議之基本章節架構項目表 章 節 彈性 第一章 緒論 第一節 計畫緣起 ○ 第二節 計畫範圍 × 第三節 法令依據 × 第四節 計畫年期 ▲ 第五節 計畫目標 ○ 第二章 發展背景與現況分 析 第一節 上位及相關計畫 ▲ 第二節 自然環境現況分析 ▲ 第三節 社會經濟環境現況分析 ▲ 第四節 土地使用現況分析 ▲ 第五節 區域機能 ○ 第三章 發展預測 第一節 計畫人口 ▲ 第二節 各類型土地需求數量 ▲ 第四章 空間發展構想 第一節 空間發展課題分析 ○ 第二節 城鄉發展模式 ▲ 第三節 空間發展策略 ○ 第五章 區域性部門計畫 第一節 都市發展與住宅建設 ▲ 第二節 自然資源 ▲ 第三節 農業發展 ▲ 第四節 產業發展 ▲ 第五節 觀光遊憩 ▲ 第六節 運輸系統 ▲ 第七節 公用及公共設施 ▲ 第六章 土地分區使用計畫 及土地分區管制 第一節 土地使用基本方針 ▲ 第二節 環境敏感地區 ▲ 第三節 土地空間利用計畫 ○ 第四節 土地使用分區劃定與檢討 × 第五節 土地分區管制 ▲ 第七章 計畫內容屬性、應 辦事項及實施機關 第一節 計畫內容屬性 ▲ 第二節 應辦事項 ○ 第三節 實施機關 ○ 註：表內符號代表意義如下：○表示具有規劃彈性；▲表示應依據相關標準或原則調整；×表示不具規劃彈性 (惟經各級區域計畫委員會審查同意者，不在此限)。

資料來源：內政部營建署，直轄市、縣（市）區域計畫規劃手冊，本計畫彙整

貳、都市防災空間系統示範計畫之執行成效與手冊修訂之研

究

一、研究緣起 內政部建築研究所迄 2013 年至今所推動 32 處示範計畫區中，僅 12 個將都市防災空間 規劃應用於定期通盤檢討中；其餘 20 處因未能掌握當地災害特性或災害分析方法所知有限 等因素，致都市防災空間分析成果未能落實於都市計畫內；因此，此研究將探究及檢討 20 處示範區無法將防災空間規劃應用於通盤檢討之因素，並藉機回顧全臺 438 個已公告實施 都市計畫區通盤檢討中之都市防災空間規劃執行成效。 此外，因應「都市防災空間系統手冊彙編增修」修訂已屆滿六年，研究將配合 2011 年 修訂之都市計畫定期通盤檢討實施辦法，整合近年來防災研究之成果，導入減災規劃於都 市防災空間規劃、研擬更新版「都市防災空間系統手冊」之修訂方式及架構建議。 二、研究方法及過程 為檢討示範計畫及全臺都市計畫之都市防災空間規劃落實於都市計畫通盤檢討之執行 成效，並回應都市計畫定期通盤檢討實施辦法第六條之規定，將水災災害管理等內涵加以 納入應用，整合近年防災成果、研擬更新版「都市防災空間系統手冊」之修訂方式及架構 建議，研究方法如下： （一）文獻回顧 透過文獻回顧掌握都市計畫與防災之關係、都市防災空間規劃手冊之編修歷程，以 及都市總合治水內涵與都市規劃之關聯性等，以作為後續工作之參考。 訪談 透過訪談 32 處示範計畫之都市計畫通盤檢討工作相關人員，來協助研究工作推動， 包含都市防災空間系統示範計畫無法落實應用之原因、實際執行面臨之問題與困難等； 瞭解都市防災空間系統示範計畫執行不易落實的初步原因。 專家座談 於 2014 年 6 月 19 日舉辦第一場專家座談會，初步掌握第三版都市防災空間系統手

10 專家問卷 以 1997 年修訂都市計畫定期通盤檢討實施辦法之第七條規定，設計兩層級之專家問 卷，並透過層級分析法，彙整各專家之意見，掌握各都市防災空間規劃項目之重要性排 序，並將其數據分析所得之權重，應用於現行都市計畫通盤檢討之防災空間規劃評估分 析中。 三、重要發現 根據內政部於 2012 年之統計數據，全臺灣之都市計畫區總數為 438 處，然因部分都市 計畫區在 1997 年後至今，扣除尚無發布實施通盤檢討，以及查無部分通盤檢討計畫書之計 畫，本研究所檢視之計畫區總數為 350 處，且經研究分析，其中 28%具有少許都市防災空 間規劃、31%具有一定程度之都市防災空間規劃；其中有 3%的都市計畫具備了較良好的都 市防災空間規劃。由此研究成果可知，台灣現行都市計畫中之防災空間規劃，共 62%之地 區具有規劃都市防災空間系統，38%則無任何都市防災空間系統規劃；可知現行台灣都市 計畫通盤檢討落實防災空間規劃上，已有 62%之通盤檢討案具備都市防災空間系統規劃， 可見都市防災空間已逐漸落實。 透過三次專家座談與深度訪談等方法，掌握防災空間規劃落實於都市計畫通盤檢討之 課題；研究於 2014 年 6 月 19 日舉辦第一場專家座談會，透過第一場專家座談會，初步掌 握第三版都市防災空間系統手冊不易落實於都市計畫通盤檢討的原因與課題，這些課題包 括都市計畫審議過程並不注重防災規劃，如少有具備災害管理背景之審議委員、僅依都市 計畫定期通盤檢討實施辦法逐條審議，但未就其規劃程度多做討論，導致大部分計畫案中 都市防災空間規劃過於薄弱、流於文字；規劃團隊普遍缺乏防災專業訓練，對於許多技術 性之內容，如逕流量等水理運算、TELES 地震模擬、海嘯等模擬等，甚為畏懼、甚至連災 害潛勢資料也無法解讀或不知何處可取得；且都市計畫通盤檢討案多耗時冗長，但規劃經 費普遍偏低，使得工程顧問公司少有意願執行防災空間等相關規劃，或無經費邀請具防災 專業背景人員參與。 近年來，隨著災害防救體系的「地區災害防救計畫」逐漸完成，許多人不清楚都市計 畫之防災空間規劃與「地區災害防救計畫」定位之差異；於 2014 年 9 月 5 日舉辦第二場專 家座談會，可了解目前台灣兩體系間缺乏溝通與對話，而此二者均為「中央」、「直轄市、 縣(市)」，與「鄉鎮市區」等三層級架構，在架構層面，應能互相對話。許多分析內容存在 高度關連性，甚至很大程度上，「地區災害防救計畫」之內容，如地理條件、自然生態環境、 降雨型態，災害防救資源分布等基礎空間分析；易致災因子、災害潛勢、歷史災害資料、 災損模擬評估，以及災害脆弱度等災害潛勢分析；六大空間系統、防救災設施之空間分布

與供需量估算等整備計畫，以及減災策略之減災計畫等，均能夠直接應用於通盤檢討之中。 其深度討論之結論聚焦於未來都市計畫通盤檢討需與「地區災害防救計畫」做呼應與對話。 最後，於 2014 年 10 月 9 日舉辦第三場專家座談會，深度討論對於未來減災規劃如何 落實於都市防災空間程序，以及對於更新版都市防災空間系統手冊內容修訂等議題有所深 入探討與建議。於專家座談之過程中，亦討論到關於上述之議題，提出未來「都市防災規 劃手冊」應包含「全災型災害管理概念」、「從『整備規劃』到『減災規劃』」、「通盤檢討之 防災規劃，需奠基於『全市型都市防災規劃』之上」，以及「利用『地區災害防救計畫』中 之既有成果」等，共四大定位；而未來「都市防災規劃手冊」之架構，則應包含「確認規劃 底圖(研究範圍與規劃範圍之界定)」、「資料蒐集與調查分析」、「檢討分析」、「整體發展構想 與課題、對策研擬」，以及「檢討計畫後內容」等五項，並配合「地區災害防救計畫」之相 關空間調查與分析成果，發展未來「都市防災規劃」手冊之架構。

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參、國土計畫、區域計畫、都市計畫及建築等相關法令

一、 國土計畫 國土計畫法沿革為行政院於民國 82 年間頒布實施「振興經濟方案」，經 84「國土綜合 開發計畫法」（草案）研擬後三度函送立法院，均未完成立法作業，91 至 93 年間，內政部 參酌各界意見研訂「國土計畫法」草案，並撤回前送立法院審議之「國土綜合發展計畫法」 草案，並亦未完成立法。直至內政部營建署 98 至 100 年針對草案提出相關修正建議，除將 前開意見納入參考外，也依據歷次座談會議、部會研商會議及公聽會共識方向研修條文草 案，經立法院交付該院內政委員會審查，並於 104 年 12 月 18 日完成三讀程序。 全國國土計畫以全國國土為範圍，所訂定目標性、政策性及整體性之國土計畫，可指 導地方直轄市、縣（市）國土計畫所訂定依據縣市實質發展及管制之國土計畫，其基於保 育利用及管理之需要，依土地資源特性劃分為不同分區。 如圖 2-2 所示，為內政部營建署所依據現行土地使用分區與國土計畫法四大功能分區 之銜接機制草案，如國家公園土地轉換為國土保育區，都市計畫土地轉為城鄉發展區，非 都市土地轉為農業發展區及海洋資源區等，並各依照發展強度細分為 1-3 類，其中針對四 種功能分區進行防災規劃，而不同功能分區的防災規劃範疇與邏輯有極大的差異，故再轉 換上會面臨課題。

圖 2-2 區域計畫法轉換為國土計畫法(草案)比較圖

資料來源：本計畫繪製

二、 區域計畫 區域計畫定訂空間規劃原則，包括須擬定「氣候變遷調適計畫」、「區域性部門計畫」、 「土地分區使用計畫及土地分區管制」等三大原則。而韌性規劃則可與其連結，如在劃設 限制發展區、條件發展區，以及環境敏感區階段，應將韌性規劃納入考量，以及在定位各 「城鄉發展模式」時亦然。透過前述文獻回顧成果可知，欲落實韌性規劃，或是欲將都市 防災規劃落實於空間規劃層面，土地使用計畫與都市計畫等，均為良好的規劃工具；故可 知，韌性規劃尤其可透過區域計畫中之區域性部門計畫、土地使用分區及分區使用計畫、 土地空間利用畫…等，落實至實質空間規劃之中，區域計畫法內容如表 2-2 所示。

表 2-2 區域計畫法及其施行細則之規定應載明項目表

區域計畫法 第七條 區域計畫應以文字及圖表，表明左列事項： 1. 區域範圍 2. 自然環境 3. 發展歷史 4. 區域機能 5. 人口及經濟成長、土地使用、運輸需要、資源開發等預測 6. 計畫目標 7. 城鄉發展模式 8. 自然資源之開發及保育 9. 土地分區使用計畫及土地分區管制 10. 區域性產業發展計畫 11. 區域性運輸系統計畫 12. 區域性公共設施計畫 13. 區域性觀光遊憩設施計畫 14. 區域性環境保護設施計畫 15. 實質設施發展順序 16. 實質機構 17. 其他 區域計畫法施行細則 第五條 本法第七條第九款所定之土地分區使用計畫，包括土地使用基本方 針、環境敏感地區、土地使用計畫、土地使用分區劃定及檢討等相關 事項。

14 三、都市計畫法 韌性規劃可透過都市計畫法之第 26 條與第 27 條達成，即利用第 26 條針對都市計畫進 行通盤檢討，並於通盤檢討過程納入減災規劃及都市防災空間規劃；以及利用第 27 條第一 項第一款之因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時，及第一項第二 款之為避免重大災害發生時，等兩款規定，進行個案變更，詳細內容如表 2-3 所示。 透過都市計畫之通盤檢討與個案變更，可調整土地使用分區，避免高度發展進入高敏 感災害潛勢區，並可將其作為滯洪池或低利用土地使用區等，達到都市防洪之目的(內政部 營建署，2013)。

表 2-3 現行都市計畫法與減災規劃之關係

條文 法條內容 第 26 條 都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年 內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必 要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。 前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之 實施辦法，由內政部定之。 第 27 條 都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣(市)(局) 政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更： 一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。 二、為避免重大災害之發生時。 三、為適應國防或經濟發展之需要時。 四、為配合中央、直轄市或縣(市)興建之重大設施時。 前項都市計畫之變更，內政部或縣(市)(局)政府得指定各該原 擬定之機關限期為之，必要時，並得逕為變更。

資料來源：內政部營建署(2013)

四、都市計畫通盤檢討辦法 依據都市計畫法第 26 條規定，都市計畫每 3~5 年內至少應通盤檢討一次。而在都市計 畫通盤檢討辦法中之第 5 條、第 7 條與第 8 條，則與災害災害潛勢及減災規劃有關。包含 第 5 條第一項第二款之都市計畫於通盤檢討時須針對災害發生歷史及特性、災害潛勢情形 等進行描述；第 7 條第一項第二款之都市計畫於通盤檢討時應針對公共設施用地及其他開 放空間之水與綠網絡，擬定發展策略或計畫，以及第一項第五款之針對都市水資源及其他 各種資源之再利用，擬定土地使用發展策略或計畫；以及第 8 條第一項，辦理細部計畫通 盤檢討時，應視實際需要擬定下列各款生態都市規劃原則，其第一款至第三款之內容，包

含水與綠網絡系統串聯規劃設計原則，雨水下滲、貯留之規劃設計原則，以及計畫區內既 有重要水資源及綠色資源之管理維護原則等。 為因應 2009 年 8 月，台灣遭受莫拉克風災之重大衝擊，內政部營建署於 2009 年 10 月，通過都市計畫定期通盤檢討實施辦法修正，其中第 6 條即明訂：「都市計畫通盤檢討時， 應依據都市災害發生歷史、特性及災害潛勢情形，就都市防災避難場所之設施、流域型蓄 洪及滯洪設施、救災路線、火災延燒防止地帶等事項進行規劃及檢討，並調整土地使用分 區或使用管制。」意即藉由通盤檢討的方式，系統性的規劃都市滯洪與調整土地使用、達 到都市防洪的目的(內政部營建署，2013)。 然而都市計畫定期通盤檢討辦法第六條之規定係為 2011 年修訂，大多數都市計畫區之 防災空間規劃仍以 1997 年修訂之第七條「都市計畫通盤檢討時，應就都市防災避難場所、 設施、消防救災路線、火災延燒防止地帶等事項進行規劃及檢討」之規定為原則；故 1997 年之修訂版本亦為本研究所用，作為評估全臺 438 個都市計畫通盤檢討案中防災空間規劃 之依據。

肆、國家氣候變遷調適政策綱領與地方氣候變遷調適計畫

一、國家氣候變遷調適政策綱領 行政院經濟建設委員會於 2012 年 6 月 25 日公告「國家氣候變遷調適政策綱領」，確立 調適領域與其調適策略，分為災害、水資源、維生基礎設施、能源與產業經濟、海岸、農 業生產與生物多樣性、健康、土地使用等八大調適領域。徐旭誠(2012)提及氣候變遷調適策 略，以達到避開風險與降低風險之目標： （一）災害：由災害風險評估與綜合調適政策推動，降低氣候變遷導致之災害風險，以強 化整體防救災調適能力。 （二）維生基礎系統：加強維生基礎設施在氣候變遷下的調適，確保維持維生基礎系統的 運作功能，減少對社會之衝擊。 （三）水資源：以水資源永續經營與使用之前提，確保水資源量之供需平衡。 （四）土地使用：各層級國土空間規劃須將調適氣候變遷工作納入相關法規、計畫與程序。

16 （七）農業及生物多樣性：適應氣候風險的農業生產體系與保育生物多樣性。 （八）健康：有效改善環境與健康資訊彙整體系，以提升國民健康。 二、地方氣候變遷調適計畫 （一）地方氣候變遷調適計畫之背景 全球氣候變遷包含地球溫室氣體增加、地球升溫、全球氣候運作模式改變等情形， 進而誘發環境因子的改變，導致地區的溼度改變、降雨分布變化、強降雨機率升高、災 害頻傳、生態系統改變等一連串的效應，這將使我們面臨著不同區位與空間層面上的各 種挑戰與衝擊。 洪鴻智、盧禹廷(2015)應用社會心理與行為理論，建立氣候變遷與颱洪災害社會調適 模型，以屏東縣沿海東港、林邊、佳冬地區為例，進行沿海居民整備、應變與調適行為 分析。張廷暐(2008)將石門水庫因氣候變遷衝擊，導致入流量改變，進一步了解氣候變遷 對水庫集水區的水文循環之影響，提供後續相關研究提出因應對策。郭翡玉(2010)針對台 灣沿海地區對氣候變遷之脆弱度分析，並建議沿海地區國土改造與氣候變遷之調適策略。 國發會國土處毛副處長指出：「因應候氣變遷問題已經成為跨國際、跨區域、每個人最切 身的議題，必須由中央、地方及全民共同參與投入因應氣候變遷帶來的衝擊，才能夠避 免氣候變遷引發的危機。」各地區因不同的環境特性，在因應氣候變遷調適亦有不同的 調適工作，是必須將氣候變遷調適政策與行動計畫推廣至地方的重要因素。 行政院於 2012 年 6 月 25 日核定通過「國家氣候變遷調適政策綱領」，且為了使氣候 變遷調適可以擴及地方進而促進全民參與，於 2012 年 12 月完成「地方氣候變遷調適計 畫規劃作業指引」之訂定，並以台北市政府與屏東縣政府做為示範地區，引領其他縣市 地方政府研擬地方氣候變遷調適計畫。透過中央政策與法規領導，並由地方層級擬定地 方氣候變遷調適計畫，便能因地制宜地落實於各地方之氣候變遷調適工作。目前，國發 會已經補助部分地方政府辦理地方氣候變遷調適計畫，而各地方政府將擬訂因應氣候變 遷衝擊之下，地方的災害脆弱程度、環境特色、財務等方面考量，規劃地方氣候變遷調 適之工作。 （二）地方氣候變遷調適計畫之推動歷程 國發會為了將氣候變遷調適工作由中央推動至地方政府，於 2012 年以台北市、屏東 縣政府為地方氣候變遷調適計畫之示範縣市，以引導地方政府研擬地方氣候變遷調適策 略與行動方案，並於 2012 年至 2014 年間陸續補助了 18 個地方政府辦理「第一階段地方 氣候變遷調適計畫」，包含：基隆市、宜蘭縣、桃園縣、新竹市、新竹縣、苗栗縣、彰化 縣、嘉義市、南投縣、雲林縣等，為各地方政府也界定調適領域、災害脆弱度評估，並

將調適策略納入其施政計畫，以確保地方政府面對氣候變遷能有一定的調適能力。於 2015 年國發會更積極地補助已經完成第一階段調適計畫之地方政府，辦理「第二階段地方氣 候變遷調適計畫」，包含：桃園市、雲林縣、嘉義縣(市)、臺南市及高雄市政府，並持續 針對高災害脆弱度地區與特別需要推動領域。地方氣候變遷調適計畫之推動歷程參見圖 2-3。 除了第一與第二階段地方氣候變遷調適計畫之外，國發會亦舉辦兩次的教育訓練講 習會，皆由國立臺北大學成立的「地方氣候變遷調適計畫」專家輔導團針對地方政府承 辦。第一次教育訓練講習內容說明計畫推動及執行重點，包含調適策略、行動計畫與方 案，行動計畫與方案中應指出執行單位、執行期程與執行經費，最後提出落實機制，並 配合調整修正地方既有施政計畫等，以利推動地方氣候變遷調適計畫。第二次的教育訓 練，則是規劃舉辦一系列的教育訓練、聯合督導等會議，以提供地方政府專業諮詢與建 議，以計畫背景與規劃程序、如何使權益關係人參與規劃、提升計畫可行性之作法、調 適推動案例分享等內容為主，以解決計畫推動所面臨的困難。藉由專家輔導團舉辦相關 說明會，除了現行推動的縣市政府參與之外，也鼓勵提高其他政府推動氣候變遷調適計 畫之意願。

圖 2-3 地方氣候變遷調適計畫之推動歷程示意圖

資料來源：本研究彙整

（三）國土計畫與氣候變遷調適關鍵議題之關聯 根據國土計畫法第二十一條，直轄縣市國土計畫之國土功能分區及其劃設原則如下： 國土保育地區 第一類：維護自然環境狀態，並禁止或限制其他使用。

18 海洋資源地區 第一類：供維護海域公共安全及公共福址，或符合海域管理之有條件排他性使 用，並禁止或限制其他使用。 第二類：供海域公共通行或公共水域使用之相容使用。 其他必要之分類：其他尚未規劃或使用者，按海洋資源條件，給予不同程度之使 用管制。 農業發展地區 第一類：供農業生產及其必要產銷設施使用，並禁止或限制其他使用。 第二類：供農業生產及其產業價值鏈發展所需設施使用，並依其產業特性給予不 同程度之使用管制、禁止或限制其他使用。 其他必要之分類：按農業資源條件給予不同程度之使用管制。 城鄉發展地區 第一類：供較高強度之居住、產業或其他城鄉發展活動使用。 第二類：供較低強度之居住、產業或其他城鄉發展活動使用。 其他必要之分類：按城鄉發展情形給予不同程度之使用管制。 現行法令目前國土功能分區僅有規劃指導原則，即使立法院已經通過國土計畫法， 未來仍需加強相關配套規定，包含說明四大功能分區應如何劃設、劃定各分區的條件、 與現行的土地使用分區如何整合、應佔國土多少面積比例等問題。直轄縣市國土功能分 區的規劃指導原則乃依照國土使用之功能來做分區，取決於土地使用的類型，例如：現 行都市計畫區劃入城鄉發展地區、國家公園土地劃入國土保育地區等。 地區氣候變遷調適的關鍵領域是考量各直轄市縣市地區所在之區位，因各地區面臨 氣候變遷威脅之不同，各地區受影響的層面亦不相同，本研究嘗試結合地區氣候變遷調 適關鍵議題與國土功能分區之關聯性，發現兩者雖建立於不同的劃分原則，本研究將兩 者做比對，將地區氣候變遷調適所提出的關鍵議題之區位，作為未來直轄市縣市國土功 能分區之劃設依據與考量。

第二節、韌性與防災規劃之相關文獻

吳杰穎等人(2006)將災害(Disaster)定義成一連串社會機能的崩解，導致人類、物材、經濟 或環境的損失，而這些損失亦超過社區或社會使用其既有之資源所能應付。而這些災害若是 發生在無人居住之地區，將僅是危害(Hazard)，為一種自然現象。韌性(resilience)或稱耐韌力， 則為近幾年國際上熱絡討論的議題之一，又可稱為回復力或恢復力，是評估地區對於災害衝 擊之適應程度與調適能力的重要指標。而韌性規劃則為將韌性之意涵落實至空間規劃上，尤 其強調非結構式的減災規劃，其中，都市計畫則被認為是落實韌性規劃的重要工具之一。如 何明錦、黃定國(2007)指出，都市防災的成效往往取決於都市計畫之規劃方向，而在國際上， 關於都市規劃與都市災害之研究，也都認為都市災害的形成，與土地使用規劃有高度相關 (Hewitt,1997)。因此在著手擬定都市計畫初，即應將安全考量落實於都市計畫中(陳建忠、黃 定國、黃志弘，1999)。

壹、韌性的意涵與組成

一、韌性的意涵 韌性又可稱回復力，其概念早期運用在力學的領域，由 Holling (1973)發展到生態學 的領域，Holling 將其定義為一個系統經過短暫的擾亂，能夠吸收(absorb)改變，回到先前 平衡狀態的能力，而 Holling 的定義也被視為生態回復力之代表。Pimm (1984)指出回復 力就像在擾動後系統返回到其原始狀態的速率；不同於 Holling，Pimm 的定義則被視為 工程回復力(Engineering Resilience)之代表。Adger (2000)則透過圖 2-4 來說明，Holling 的

定義是「在狀態改變前能容之干擾量」；而 Pimm 的定義則是「在干擾後的回復速率」。

Holling 與 Pimm 的定義開啟了日後回復力看法的論辯，但就如 Gunderson (2000)所言， 此兩種定義的論辯根源於對回復力在實際上操作的不同。

20 Timmerman 則將其觀念加以延伸，從生態學連結至人類社會，而有所謂的社會生態 回復力(Social-ecological resilience)。Timmerman (1981)定義韌性為外在壓力對人類社會基 礎設施的打擊或擾動，如環境變化，社會、經濟或政治的改變，及其從中回復的能力。 社會韌性可以用制度變革和經濟結構、財產權、資源可及性以及人口變化來衡量。Adger (2000)將 Timmerman (1981)對社會韌性加強並重新詮釋：「人類社區由他們的公共設施抵 禦外部衝擊或擾動的能力，如環境脆弱度或社會、經濟、政治的動亂，並由擾動重建」。 他指出社會韌性是為了趨於穩定，而進行體制變化的取代物和經濟結構，產權交易獲得 資源，以及人口結構的變化。韌性聯盟(Resilience Alliance)對韌性的定義，考慮三種不同 尺度構成(2001)： 一個系統可以承受的擾動的總量(總額、總數)，並仍然維持在相同的狀態，或者具 吸引力的範疇。 在何種程度上該系統能夠自我修復。 在何種程度上該系統可以建立和增加學習和適應的能力。 韌性的概念亦於 90 年代末被引進災害研究領域。Mileti (1999)認為提升社區韌性是 阻止災害造成經濟損失持續增加的一個重要目標，並認為韌性是社區能夠承受的災害強 度，在災害衝擊下，社區並沒有遭受毀滅性破壞和損失，而且當地經濟能力或生活品質 能在無外援下亦沒有下降。Comfort et al. (1999)則將韌性運用在震災與災時應變的行為上， 提出韌性乃是運用目前的資源與技能，以適應新的情況與運作環境的能力。Buckle et al. (2001)將韌性定義為團體或組織抵抗損失或潛在損失、破壞發生後回復的能力。Bruneau et al. (2003)則將韌性定義為社會單元對於減災、控制災害影響以及完成復原行動的能力。 聯合國 UNISDR 於 2009 年將韌性定義為：「暴露在災害因子下的系統、社區或社會及時 有效地抵禦、吸納和承受災害的影響，並從中恢復的能力，包括保護和修復必要的基礎 工程及其功能」這樣的概念引入了適應能力的觀念，包括人類自我的學習能力、由擾動 後的改變與轉換的能力，包括從一個災害復原(recover)的能力。

其實，災害研究領域對韌性的概念似乎已包含了 Holling 與 Pimm 的看法。Tierney

and Bruneau (2007)認為所謂災害的韌性強調的是「災前的減災措施」，並反應自然人文系 統對於災害的應變與復原的能力。他們亦提出了韌性三角關係(Resilience Triangle)概念， 此概念可由圖 2-5 利用基礎設施受災狀況來作說明，t0 是受災時間，基礎設施品質下降 了(100%降至 50%)，欲回復至災前的品質須耗時 t1-t0，這也就是說「好的」回復力是受 災時品質下降度很低，而回復的時間能夠縮短。從此例中可發現，韌性概念運用在災害 研究領域中，是希望受災程度能減低，似乎呼應了 Holling 的定義「在狀態改變前能容之

干擾量」；另一方面，回復的時間能夠縮短，似乎也應證了 Pimm 的定義「在干擾後的回

復速率」。

圖 2-5 受災狀況示意圖

資料來源：Tierney and Bruneau (2007)

二、韌性的組成

陳亮全等人(2012)奠基於 Tierney and Bruneau (2007)所提出之韌性三角關係概念(如 圖 2-6 所示)，將韌性的組成分為 A(原始條件)、B(回復狀況)、C(調適與學習)三部分，並 與 Tierney and Bruneau (2007)所提出之韌性三角關係圖結合，說明韌性是由 A、B 及 C 三 個階段所組成，X 軸為時間，Y 軸則為影響因素。

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（ㄧ）原始條件(A)

Susan cutter 稱作 benchmark 或是 baseline，包括社會經濟條件、實質(生物物理)環境、 生態環境、制度與設施條件、社會資本等，像是衡量原來的條件，原始條件的好壞、 高 低都會影響韌性。A 並非線性，是衡量社區原先條件的程度，部分會牽涉到脆弱度。 原始條件將影響受災害衝擊的程度，即原先於「災害發生前」的水平，在 Y 軸上的 降低程度。 （二）回復狀況(B) 回復狀況(B)即指「從災害衝擊點回復至可接受程度點的過程」，其衡量標的包含回 復的速度、狀況，所以仍需要有清楚的指標來界定，觀察復原的速度，如果難以判別， 至少應指出社區至此時回復了那些、回復到甚麼程度，或是回復的過程為何、程序是甚 麼，為一過程。此階段尚包含社區受到的災害強度為何。 （三）調適與學習(C) 現今耐韌研究越趨強調調適與學習(C)與韌性表現間的關係，透過調適與學習，可能 回復至比災前更好或更糟的狀態。一般衡量的方式包括提出調適策略，譬如莫拉克颱風 時候最大的進步是疏散避難，我們應思考相關可以衡量的指標，而這會隨回復狀況與觀 察標的而有所不同。此外還有衡量學到多少、學習的程度等，亦是衡量調適與學習的指 標。

貳、韌性評估之指標

蔡綽芳、洪鴻智(2015)透過國內外文獻回顧，以及彙整不同觀點、考慮韌性評估可操作性 等，來建構以地區導向之韌性評估指標與體系，以應用於都市或地區之韌性評估與調適策略 研擬。 一、從脆弱度至韌性評估 由於全球環境與氣候變遷，造成極端氣候事件發生強度與機率大幅攀升。此不但使 更多地區暴露在氣候相關災害的威脅，亦造成許多地區災害風險的提升(Halsnæ s and Træ rup, 2009; UNISDR, 2012)。故聯合國 2005 年「兵庫行動宣言(Hyogo Framework for Action)」提出，為降低未來可能的災害衝擊，如何改善災害韌性或回復力，是氣候調適

政策的關鍵議題（UNISDR, 2005）。此議題在 2012 年 IPCC 的一份特別報告：Managing

出，提升韌性是更具彈性、整合性與永續性的災害風險降低，與複雜災害管理重要政策 方向（IPCC, 2012）。減災或降低災害風險，除需瞭解地區災害特性與潛勢外，最重要工 作在於須釐清災害與地區發展關係（Nirupama and Simonovic, 2007; 洪鴻智、陳羚怡，

2007），及地區的災害脆弱度（vulnerability）與韌性。目前雖有許多研究，陸續投入脆弱

度評估與分析（McFadden et al., 2007; Hunt and Watkiss, 2011; 洪鴻智、陳令韡，2012）。 然近年研究核心，已逐漸從脆弱度評估轉向韌性分析與韌性都市的建構（Cutter et al., 2008; McDaniels et al., 2008）。產生此轉變的重要原因之一，在於災害衝擊非一成不變，會隨災 害型態、城鄉與社區發展、災害回復與調適力（adaptive capacity）的演進而轉變（何明 錦等人，2009；洪鴻智、陳令韡，2012;UNISDR, 2012）。故地區災害脆弱度為動態，且 居民如何調適災害及從災害回復，應是一種彈性機制。因而瞭解地區如何從災害衝擊回 復？回復機制如何運作？與其重要影響要素，乃探討災害管理的重要工作。 二、韌性評估架構建置原則 天然災害之「韌性」與「調適力」或「脆弱度」之關係非常密切，但對於韌性的定義 沒有一定的共識。例如在全球氣候變遷的角度之下，Adger (2006)指出韌性是包含在調適 力不可或缺的一部分。Gallopin (2006) 則指出，調適力包含在韌性之下，而韌性則包含 於脆弱度的結構之下， 故脆弱度為最廣義的指標。然在天然災害的相關研究中， Manyena(2006) 認為脆弱度包含韌性，另外韌性也被視為處理災害事件或復原能力的結 果(事後回應)，而 Tierney and Bruneau (2007)以全球環境變遷的觀點，認為調適力為韌性 的一部分，韌性包含全部；但 Cutter etal. (2008)則認為，脆弱度與韌性不完全相同之概念， 卻又有所交集。然本研究主要在於建置天然災害韌性評估機制，且為利於建構都市韌性 評估指標體系。本研究採取目前較為各國廣泛認同之韌性定義，而以 UNISDR (The United NationsInternational Strategy for Disaster Risk Reduction) (2002) 對於韌性之定義：「一個潛 在暴露在災害的系統或社區，採取抗災或改變之調適策略，以獲得一個可接受狀態與運 作模式的能力」，作為建置韌性評估體系與指標選取之依據。國內對於韌性指標之建構尚 屬於起步階段，故本研究在評估架構與指標選取方面，除奠基在 UNISDR (2002)對於韌 性之定義，參考韌性相關文獻之外，亦融入脆弱度及調適力等相關概念，因為這三者之 間本來就是相輔相成、密不可分的。本參考楊靜怡(2009)，評估體系之建立中指標選取的 三項基準: 1. 符合韌性意涵：指標系統需反映天然災害(包含颱洪及地震災害)之回復因子， 故指標的選取，應契合韌性定義，以建置適當評估體系。 2. 指標代表性：選取的指標需足以反映研究地區的天然環境背景、社會經濟與

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於評估系統的推廣。

3. 資料蒐集可行性：考量各地區統計資料調查項目的完整性，及取得資料的便 利性，同時為避免指標因行政轄區蒐集問題而誤差過大，所以難以蒐集資料 的指標，將便會適度調整或捨棄。

體系指標面向方面，諸多學者也不同的分類方式，如 Syed and Jayant (2012)對巴勒斯 坦地震發生之可能區域的社區韌性架構裡面，將其分成社會、經濟、建成環境及制度等 四個面向，建構其韌性指標。而 Cutter 在不同的研究當中，也分別提出類似的架構構面， 如 Cutter et al.(2008)在地方社區天然災害韌性的研究當中，將韌性分成生態、社會、經濟、 制度、公共設施及社區能力等六個面向；其另一項以災害、災難和緊急管理為觀點之社 區及地區韌性研究當中將韌性分成社會、建成環境和公共設施、自然系統和暴露及災害 調適計畫；而在 2010 年，Cutteret al. (2010) 將韌性分成社會、經濟、制度、公共設施及 社區能力等五個面向，並以美國東南部為實證地區，評估城市不同地區之韌性。 主要參考 Resilience Alliance (2007)提及影響系統韌性的重要組成要素，及上述不同 學者之觀點，將韌性分成:「社會與經濟」、「制度與體系」和「實質環境」三個面向。社 會與經濟指地區外在社會人文的狀態，由此可得知一地區在受到天然災害之衝擊下，其 災害復原的速度；從制度與體系可得知一地區之防救災能力及資源之分配，在天然災害 來臨時，可降低災害所造成的損失及風險，且增加抵抗災害的能力；實質環境可以視為 地區遭受到天然災害時，地區之先天條件、對抗外來衝擊的能力，其評估體系概念及架 構如圖 2-7 所示。而目前應用類似概念，提出較完整之韌性評估架構，可參見圖 2-8。

圖 2-7 韌性評估指標體系涵蓋之面向

資料來源：蔡綽芳、洪鴻智(2015)

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二、韌性評估系統之指標選取

而此研究之採取之方法為透過臺北市的整合性韌性評估，瞭解都市韌性特性及其空 間分布。因而將整合地區導向模式與回溯分析法（mainstream approach; MA），以下即以 MA 為基礎，納入 DROP 模型分析架構，透過圖 2-9 都市災害韌性運作模式（The Operational Process of Urban Disaster Resilience; OPUDR），說明研究進行的基本邏輯架構。 OPUDR 屬於初步的都市災害韌性評估模式，其可從左方第一部份之災前條件（A 部 分），指地區既有之實質環境與社會經濟條件，其會與地區可能面對之潛在災害事件與氣 候變遷（與極端天氣條件）狀況產生互動，而影響災害衝擊程度。此部分包含社區面對 的天然災害特性（包含災害類型、頻率、強度、持續時間、影響區位與範圍等），及氣候 變遷可能形成的相關影響（例如，地震、極端雨量、增溫、海平面上升等）。這些災害與 氣候變遷現象，可視為外來可能影響源，其會與社區的既有環境條件發生互動，而建立 評估架構，進行整合性韌性評估產生不同層面衝擊，亦會塑造不同類型的社區或地區韌 性特質。構成地區災前條件之要素，包含社區實質環境與天然條件、社會經濟條件、建 成環境（例如，土地使用與開發、基礎設施等），與社區內家戶特性（例如人口特性、弱 勢、教育程度等）、行為及與社區互動關係。這些特性會構成社區整體災害韌性，當發生 災害事件或氣候變遷威脅，社區條件會與這些外來威脅產生互動，而產生不同程度衝擊 與影響。 第二部分（B 部分）為短期之災時應變，其中社區整體或個別家戶，對個別災害事 件的回應與應變機制（例如，地區預警機制、疏散避難計畫、庇護所設置、災害訊息提 供等），會決定災害對社區影響的即時（或短期）效應。當社區或家戶有較佳的回應或應 變機制，可助於降低災害損失與負面衝擊；反之，則將增加災害損害與影響。而家戶災 害回應與應變，則是社區條件（即家戶與社區整體環境的互動關係）與家戶特性的函數。 第三部分（C 部分）為中、長期之災後恢復、調適與學習能力，良好的調適力與學 習能力，有助於提升社區對於災害衝擊的容受力與韌性，以降低災害損害與衝擊。當地 區或都市有較佳的調適機制（例如，妥善的土地使用策略、災害保險策略等），可提升地 區災害的容受力與災害受創門檻，及降低災害衝擊。

圖 2-9 都市災害韌性運作模式

三、韌性評估系統之指標建立 蔡綽芳、洪鴻智(2015)為有效篩選韌性評估指標，藉由焦點團體座談方式，邀請跨領 域之專家學者，提出之韌性評估指標體系提供建議，以更有效率決定評估指標，作為評 估韌性之基礎。再研究過程預期舉辦兩場次之焦點團體座談，研擬出一指標系統，評估 體系共劃分為社會與經濟、制度與體系及實質環境三個構面，以及人口、產業、所得、 土地使用、政治參與、防救災設施、應變調適能力、暴露和地理條件等九個評估項目， 如表 2-4 所示，並針對每個評估項目底下之評估指標涵義、計算方式、預期與韌性之關 係及資料來源進行說明。

表 2-4 韌性評估指標說明

評估 構面 評估 項目 評估指標 衡量方式 資料來源 預期 關係 災前 條件 人口 人口密度 人口數/土地面積 縣市政府民政處

-

老年人口 65 歲以上人口數 內政統計地理資訊

-

身心障礙人口 身心障礙人口數 縣市政府社會局

-

低收入戶人口 低收入戶人口數 縣市政府社會局

-

幼年人口 五歲以下人口數 內政統計地理資訊

-

產業 工業 製造業總產值 工商普查資料

-

服務業 服務業總產值 工商普查資料

-

淹水潛勢 日雨量 600 毫米淹水面積 經濟部水利署

-

土石流潛勢區 土石流潛勢溪流面積 行政院農委會

-

28 評估 構面 評估 項目 評估指標 衡量方式 資料來源 預期 關係 土地 使用 農業用地 耕地面積 工商普查資料

+

住宅用地 住宅用地面積 國土利用現況調查

-

商業用地 商業用地面積 工商普查資料

-

工業用地 工業用地面積 工商普查資料

-

建物面積 建築物樓地板面積 國家地震工程研究中 心

-

災時 應變 應變 能力 醫療設施 醫院與診所總數 縣市衛生局

+

消防與警察 消防與警察人員數 縣市警察與消防局

+

避難處所 學校與公園總數 國土利用現況調查

+

所得 儲蓄額 總儲蓄額/總戶數 中華民國統計資訊網

+

可支配所得 可支配所得/總戶數 中華民國統計資訊網

+

災 後 恢復、 調 適 與 學 習 調適 能力 公有土地 公有土地面積 縣市地政局

+

公共設施用地 公共設施用地面積 國土利用現況調查

+

就業率 就業人口/勞動人口 行政院人力資源調查

+

學習 能力 教育程度 高中教育以上人口數 內政部統計地理資訊

+

資料來源：蔡綽芳、洪鴻智(2015)

參、非結構式減災與空間規劃

Federal Emergency Management Agency (FEMA)(1986)指出，減災是「可以降低或去除危

害及對人民財產影響之長期風險的永續行動」，且主要是以政策、規劃與管理，以長期降低災 害對生命財產的破壞，為災害管理四階段中的一環。 Godschalk(1991)將減災措施歸納為「結構式減災(Structural mitigation)」與「非結構式減災 (non-structural mititgation)」等兩種，結構式減災包括了堤防、水壩、攔沙壩等工程措施，為傳 統上常見之減災措施；而非結構式減災則包含土地使用計畫等土地管理方式或財政、保險、 監測預警及災害防救教育等。然，在天然災害衝擊下，各國亦發現傳統結構式減災措施降低 風險之效益有其限度(Brikland, et. al, 2003; Faisal, et. al, 1999)，即以工程為主的結構式減災措 施並非如我們所想，能夠保全都市、免其風險。對此，Schwab et al. (2006)亦表示，若僅仰賴 結構式減災措施，無法有效降低災害風險；空間規劃卻是相當有效益的非結構式減災工具。 而都市規劃中之「土地使用管理」即為非結構式減災手段中，最具有潛力的減災工具(Berke

and Beatley，1992；Burby and Dalton, 1994)；對於土地使用管理如何應用於非結構式減災、降 低都市面臨之災害風險等方面，Burby(1998)更表明，以土地使用分區(zoning)概念劃分風險區 域的方法，是有效的減災手段；吳杰穎等人(2006)則說明，透過土地使用規劃，劃定災害潛勢 地區為不易受災之使用，可降低災害衝擊與風險，而藉由土地使用規劃的手段減少災害之衝 擊，其效果能很快地反應在都市空間上。由此可知，若利用都市計畫，透過土地使用分區來 劃分不同程度之風險區域，這樣的土地使用管理方式非但能夠避免都市發展進入高風險區域、 降低災害風險，且其減災效果亦能快速地反應在都市空間上，是有效的非結構式減災方法。 吳杰穎等人(2006)亦說明，災害防救計畫著重於災害管理四階段，即減災、整備、應變及復原 重建之規劃，然而減災階段之相關措施卻十分薄弱、無法將災害潛勢等風險分析有效地運用 於都市空間規劃上。細究都市防災之定義，其在狹義上，乃建立在有關都市空間、都市設施、 公用設備及建築設備，對所有災害所規劃之減災、災前準備、緊急應變及災後重建的相關工 作；廣義則指國土空間保安規劃及建設等工作(蕭江碧、黃定國，1996)。總體來說，都市防災 與空間規劃有密切相關。Godschalk et al. (1998)則認為，災害管理之減災有必要介入空間規劃， 以面對與安全相關的複雜問題。 由上述文獻可知，減災是災害管理中之重要關鍵，而土地使用管理是減災最好之手段 (Burby, 1998；Olshansky and Kartez, 1998；吳杰穎等人，2006)。且都市防災應與都市計畫體 系緊密結合(何明錦、洪鴻智，2002)。吳杰穎、李玉生(2010)整理過去的文獻，歸納出以空間 規劃手段達成非結構式減災目標，因應不同災害類別，可包含緊急應變、規劃工具、土地使 用分區工具、細部計畫管制、設計管制、財務工具及管理工具等面向。如災損評估、禁限建、 土地徵收、地役權、洪水平原管理、密度控制、開放空間、植被、借貸政策、遷村協助、再發 展計畫、發展權轉移、公共教育…等。

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表 2-5 不同災害類型可用之非結構式減災措施表

空間規劃工具 水災 颱風 地震 坡地災害 緊急應變 災損評估 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 禁限建 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 臨時修復建照 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 臨時住宅使用分區 ⋁ ⋁ ⋁ - 公共設施修復優先化 ⋁ ⋁ ⋁ - 規劃工具 土地徵收 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 地役權 ⋁ ⋁ - ⋁ 公共設施政策 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 洪水平原管理計畫 ⋁ ⋁ - - 環境影響說明 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 都市計畫區擴大計畫 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 排水計畫 ⋁ ⋁ - - 土地使用 分區工具 未符合現行法令 (Nonconforming)之使用 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 分區執行標準與特殊使用許可 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 歷史保存 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 密度控制 ⋁ ⋁ ⋁ - 浮動分區 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 垂直(Overlay)分區 ⋁ ⋁ - ⋁ 海岸管理規則 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 洪泛平原分區 ⋁ ⋁ - - 退縮 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 敷地計畫檢視 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 高度及量體管制 ⋁ ⋁ - ⋁ 濕地發展規則 ⋁ ⋁ - - 細部計畫 管制 (Subdivisi on Controls) 細部計畫規則 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 路寬/可及性 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 供水 - - ⋁ - 坡地發展規則 - - - ⋁ 開放空間需求 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 設計管制 植被 ⋁ ⋁ - ⋁ 設計檢視 ⋁ ⋁ ⋁ - 建築標準(Buliding codes) ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 財務工具 特殊目的基金與借貸政策 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁

空間規劃工具 水災 颱風 地震 坡地災害 搬遷/遷村協助 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 特殊發展區 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 再發展計畫 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 發展權轉移 ⋁ ⋁ - ⋁ 管理工具 跨行政區整 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 地理資訊系 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 地質調查 - - ⋁ ⋁ 土壤穩定性評估 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁

資料來源：吳杰穎、李玉生(2010)