合憲性檢討

公共場所錄影監視器之設置，尚可區分為設置主體為國家或私人的情形，本文 主要探討重點在國家設置的部分，但司法實務上亦不乏私人架設錄影監視器引發 的爭議及判決，故併同提出討論及比較之。

第一項 國家設置之錄影監視器

國家於公共場所設置錄影監視器，對於人民的集會自由、行動自由及隱私權 均有影響，對於限制人民基本權利的公權力行為，其設置自應有明確的法律依據。

前述警察職權行使法第 10 條針對警察機關得協調相關機（構）設置錄影監視器有 明確的法律依據，各縣市政府對於轄區內的錄影監視系統也多有訂定相關法源（如 自治條例、辦法等），來規範所屬機關或里辦公處監視器之設置管理及利用，且各 該管理法規的主管機關均為警察局。以下針對警察職權行使法第 10 條之規定，從 形式及實質兩個面向來檢討國家架設錄影監視器的法律合憲性。

第一款 形式審查

對於憲法所保障的人民基本權，並非絕對的保障，亦即國家尚非不得以法律 或法律明確授權之命令予以適當之限制。警察機關在公共場所設置監視器，將影響 個人的資訊隱私權、公共隱私權及一般行動自由，則針對其設置錄影監視器的法律 依據：警察職權行使法第 10 條，本文以法律保留原則及法律明確性進行形式審查。

司法院釋字第 443 號解釋理由書已說明：「剝奪人民生命或限制人民身體自 由者，必須遵守刑法定主義，以制定法律方式為之；涉及人民其他自由權利之限制 者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權 應符合具體明確原則」準此，國家限制人民其他自由權利，也應有明確法律依據、

或以法律授權之命令，始符合法律保留原則的要求。警察職權行使法第 10 條規定：

「（第 1 項）警察對於經常發生或經合理判斷可能發生犯罪案件之公共場所或公

45

眾得出入之場所，為維護治安之必要時，得協調相關機關（構）裝設監視器，或以 現有之攝影或其他科技工具蒐集資料。（第 2 項）依前項規定蒐集之資料，除因調 查犯罪嫌疑或其他違法行為，有保存之必要者外，至遲應於資料製作完成時起一年 內銷毀之。」上開規定為警察機關以維護治安必要之目的，得在公共場所或公眾得 出入之場所架設監視器，提供了明確的法律依據，尚可通過法律保留原則的檢驗。

在法律明確性原則的面向，大法官解釋中常提及法律明確性的功能及目的是在 保障人民基本權利，其意義係指立法者制定法律時，其規範對象、規範行為及法律 效果應盡可能明確可知，亦即構成要件應使受規範者能預見。歸納大法官解釋所提 出的法律明確性判准，其概念包括「意義非難以理解」、「受規範者所能預見」、

「可經由司法審查加以確認」等三項⁶⁶。然而，上開警察職權行使法第 10 條規定對 於所謂「經常發生或經合理判斷可能發生犯罪案件」以及「公共場所或公眾得出入 之場所」，都未再進一步作更細緻的規範，「經常發生」是以多久的時間頻率為斷？

是以多大的區域來判斷？是跟全國比還是同期同區域相比？發生犯罪案件的類型 為何，其意義雖非難以理解，然未有明確規範，對不同地域來說標準無法一致，如 何能使受規範的人民得預見。又「經合理判斷可能發生」更係為一不確定法律概念，

完全由警察機關來決定哪些區域是屬於經常發生犯罪案件的所在而裝設監視器，

缺乏一致性的判斷模組，除將使人民無所適從，也缺乏制衡的力量。再者，「公共 場所」的定義亦非具體，僅由警察機關作判斷似不合理。綜上，警察職權行使法第 10 條之規範，恐與法律明確性原則相違背。

第二款 實質審查

實質審查的部分，將先探討審查密度及審查標準，再針對警察機關之目的、

手段，以及手段及目的間之關連性詳加分析。

一、審查標準

66 司法院釋字第 432 號、第 491 號、第 525 號、第 594 號解釋參照。

46

在釋憲實務上，限制人民自由權利的法律是否違憲，其中一個相當重要 的原因，乃在於大法官所採取的究竟是嚴格或寬鬆的審查標準。審查標準在 不同國家的釋憲實務上，往往發展出不同的脈絡。以美國違憲審查標準來說，

有所謂的合理審查、中度審查與嚴格審查。「合理審查」要求目的須追求合 法的政府利益，而且手段與目的之間應具有合理關聯性；「中度審查」則要 求目的必須是追求重要的政府利益，而且手段與目的之間，必須具有實質關 聯性；「嚴格審查」則更進一步要求目的必須是追求極為重要的政府利益，

而且手段不僅是必要即可，也必須是對於人民自由權利侵害最小的手段，亦 有學者稱之為「嚴密剪裁」。在審查與民主程序無關之經濟性基本權利或社 會福利立法時，應採行「合理審查標準」以尊重立法與行政部門。倘若政府 的立法或其他措施涉及與民主程序運作有關之基本權利（政治性基本權利）， 才應以「嚴格審查標準」予以審查。此外，與社會大眾分離隔絕的少數族群 因並無法在多數決的民主程序中獲得公平參與機會，故凡此社會少數者的基 本權利，不論是經濟性基本權利或政治性基本權利，法院均應以嚴格審查標 準予以審查。美國中度審查之標準，以商業性言論之限制為例，需政府利益 重要（substantial governmental interest），規範直接有助於提升所稱之政府利益，

且規範並不過當。不過，規範不過當並不等同最小侵害之手段，手段與目的 之契合（fit）不必完美，但須合理，即其與利益間需有比例之關係，手段雖不 必為最小侵害手段，但須切合其所欲達到之目的（narrowly tailored） ，過關 其實是相當困難⁶⁷。

鑑於警察機關設置之錄影監視器位於公共場所，人民在公共場所與在住 家等私人空間的隱私期待本不相同，其隱私權保障亦有程度的差異，又所涉 及之公共隱私權保障，因與個人主體性及人格發展高度相關，且非屬經濟性 基本權或社會福利之立法，基於系爭基本權利之種類及受侵害的強度，本文

67 司法院釋字第 603 號解釋，大法官余雪明部分協同部分不同意見書。

47

認為應採中度審查標準，即國家所追求目的必須是追求重要的政府利益，而 且手段與目的之間，必須具有實質關聯性。

二、目的

如同前述，警察職權行使法第 10 條明定警察機關設置監視器之目的，

係為維護公共場所治安之必要。蓋警察作為人民的褓母，國家係以人民安居 樂業為己任，以本文所採取中度審查標準，社會治安之維護、降低犯罪率確 屬重要的政府利益。

三、手段與目的之關聯性檢驗

至於為了達成維護治安的政府重要利益，警察機關於公共場所廣設錄影 監視器，所犧牲之人民公共隱私權，是否屬於不過當的規範，本文以比例原 則檢驗之。

1、 適當性

係指在一個特定目的的前提下，可達到該目的手段的選擇，亦即限制基 本權利之措施，必須能夠達到所預期之目的，係屬目的取向的手段選擇⁶⁸。警 察機關於公共場所設置監視器，對於維護治安是否確有助益呢？對於一般人 民而言，有監視器的場所確實會讓人心安，認為在錄影監視器的掌控下，潛 在犯罪人不敢恣意犯案，而可產生嚇阻功能，達到降低犯罪率的效果。從前 述中正二分局統計數據來看，可以發現在部分類型的刑案如竊盜、暴力犯罪、

毀棄損壞、公共危險以及車禍案件中，確實可以透過監視器達到破獲刑案、

維護治安的目的，且破獲率逐年提升，而在犯罪率的部分也有逐年降低的情 形。考量適當性原則並不要求手段對目的之達成完全有效，只要對目的之達 成有部分助益或效果，而不是完全無效，就已滿足適當性原則之檢驗。

惟在適當性這層可以過關，為了維護治安，政府採取設置錄影監視器 24 小時監控人民之手段，其合理性仍有待商榷。於臺北市政府出版的許多政府

68 盧廷彰（2006），《警察職權行使法中錄影監視器設置管理之法律問題研究》，頁 84，東吳大 學法律學系碩士在職專班法律專業組碩士論文。

48

政策宣導品，不斷吹捧錄影監視器的優點，視錄影監視系統為綿密的安全防 護網，守護著臺北市民的安全，成為保護民眾生命財產 安全的重要屏障，但 卻沒有提醒民眾自己失去了多少隱私，又被政府掌控了多少資訊，會被利用、

傳遞到哪裡去。從前述中正二分局及北投分局的刑案發生率及破獲率相關統 計數據所得推論，刑案發生率可能會因錄影監視器設置數量的多寡而有差異，

但破獲率卻不然，可知錄影監視器的設置對破案率的提升仍有其侷限性，既 然治安維護無法一味仰賴錄影監視器這項「破案神器」，其設置密度就應該 有其界限，例如規定一定面積內錄影監視器設置數量，不宜因有助於破案的 理由，而逕由警察機關（或協調相關機關/構）無設限地在公共場所之治安熱 點設置監視器。

2、 必要性

係指從能達到目的的眾多手段中，選擇其中一個對於人民權利最少侵害 的手段，亦即在相同目的下，手段與手段間的比較及選擇⁶⁹。亦即對於維護治

係指從能達到目的的眾多手段中，選擇其中一個對於人民權利最少侵害 的手段，亦即在相同目的下，手段與手段間的比較及選擇⁶⁹。亦即對於維護治