第一章 緒論
第二節 問題意識與研究目的
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由於網際網路的不可或缺，傳統的資訊禁慾手段顯然不切實際。即使完全棄 用網際網路，仍可能被物聯網等機制側錄與傳播。若上網時還要擔心言行被側錄 且不知將流竄何處，且可能多年後被放大檢視，也將造成寒蟬效應與自我審查
（麥爾荀伯格，2015：13-15）。保障隱私權的意義，不僅事關人性尊嚴與社會衡 平，還有自由權甚至民主價值的維繫。近來網路服務的市場佔有率、利潤分配均 急遽集中化，對於網路安全、公共利益等層面也影響甚鉅。資料保護政策及施行 成效的良窳，不再只是企業社會責任，而應以更加嚴格的基準檢視。皮尤研究中 心（Pew Research Center）的調查也顯示，美國民眾對於各業者利用個人資料的 方式不甚信賴（Auxier, Rainie, Anderson, Perrin, & Kumar, 2019）。即使 Facebook 執行長已宣示不再讓第三方應用程式存取使用者個人資料，然而劍橋分析事件的 爆發，之後又被發現繼續授予多家公司存取的權限（周峻佑，2018）、以及傳出 付費換取使用者同意安裝追蹤器的醜聞（Constine, 2019），也令人懷疑其對於改 善隱私權的保護的承諾，只是宣示大於實質。對於社群網站蒐集數位足跡，以及 其衍生的外洩等相關弊害，提出合宜的監理策略成為當務之急。
第二節 問題意識與研究目的
監理社群網站利用數位足跡與落實資料保護，已成為公共政策的重要問題。
然而現有研究與實務，對於政策工具的規劃與佈署，多侷限於問題認定，對於後 端的執行與成效評估則較少著墨。現有文獻多為法學或工程領域學者所撰寫，法 學文獻重點多聚焦於立法正當性來源，從「為什麼管」及「該管什麼」的角度切 入，由於監理政策的制定涉及民意對於隱私權的主觀期待、及接受政府介入的程 度，探討規範層面的正當性來源固然必要，但是對於「該怎麼管」的細節幫助有 限，多讓行政機關自己想辦法處理。工程領域的文獻則幫助我們釐清問題的現 狀，特別是追蹤瀏覽的氾濫程度，追蹤網路的業者組成，可能的傳輸機制等。但 是對於監理策略如何在技術面落實，及如何從政策角度評價現有監理政策的良 窳，以及從台灣的國際現況妥善運用政策工具，監理Facebook、Google 等大型科 技業者，則存在許多未知地帶。工程師若未對公務機關實況有足夠了解，對於資 訊技術該如何順利落實於監理程序，也未必摸得著頭緒。這些也讓後端執行的重 要性被嚴重忽略。從現象而言，立法雖然成為資料保護最廣為利用的手段，如何 在實務徹底落實也存在諸多疑點。例如民眾對於業者的侵權行為，通常是透過訴 訟處理，雖然現行我國個人資料保護法（下稱我國個資法）第29 條，有難以舉證
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實際損失時，業者對於每人每事件賠償新台幣500 元至 2 萬元之規定，但是對於 彌補民眾損失與訴訟成本，及嚇阻業者踰矩行為的效果，顯然都非常有限。又如 該法第22 條雖賦予政府行政檢查權，但是合格標準不明確及跨境執法、取得稽核 所需資料的困難，造成該權限經常有名無實（林冠佑，2012：30）。從公共行政 的視角，重新審視規劃與執行之間的落差並加以矯治，顯得益加迫切。
再者，師法境外經驗，固然可能是建置與改善監理策略的途徑。歐盟一般資 料保護規範（General Data Protection Regulation，下稱 GDPR），因為制度相對完 善，加上歐盟龐大的政經影響力，成為目前主要被仿效的對象。筆者檢閱文獻也 大致認為，我國個資法與GDPR 相比存在甚多瑕疵，而建議與之看齊，然而複製 歐盟的經驗也必須慎防水土不服的弊端；加上經歷威權統治的陰影，台灣民眾是 否願意賦予政府與GDPR 相若的職權，顯然不無疑問，若有比政府更適合擔綱監 理的角色，也應納入考慮。且一如歐盟在制定GDPR 過程中，必須考慮全球主要 的網路服務供應商均為美國公司的現實，以免嚴重影響經濟秩序，台灣在制定監 理政策時也必須更為細緻。
最後，管制政策文獻已明確警告，意圖干預市場機制的運作，將可能阻礙競 爭甚至造成俘虜現象，進而適得其反。許多報導已指出GDPR 提高法遵門檻與成 本，造成大量中小企業的消失，由大型科技公司填補真空，進而提高其議價能力
（Stapp, 2019; Layton, 2019）。GDPR 固然能迫使業者提升對資訊系統的安全性 投資，以降低資料外洩的可能風險（Yuan & Li, 2019），卻也可能同時提高業者 使用數位足跡的能力，令使用者反而更缺乏保障。且社群網站已逐漸轉型成為高 牆花園式（walled garden）的經營手法，以避免資訊落入他人之手。科技巨擘提 高安全性的同時，也降低了資料被其他人運用的機會，進而壟斷資料來源與提高 議價能力，業者與使用者之間的權力不對等關係也更形擴大。審慎面對並檢討管 制政策的未預期後果，也勢將成為探討監理策略的另一道重要環節。
本研究共分為三個階段。第一階段透過文獻檢閱，盤點國內外現有主要監理 政策的實施概況，以及各領域對於監理政策的目標與期許。第二階段則就現有可 得資料衡量，衡量現行監理政策的施行成效，以及可能的差距或未預期後果，最 後據此提出改進之道。並自此建構研究問題如下，並鋪陳往後的研究目的：
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1. 社群網站針對數位足跡有哪些自律行為？成功的政府監理策略，應該達到 哪些目標？現行政府監理社群網站使用數位足跡的策略有哪些？
2. 政府對於社群網站數位足跡監理策略已經獲致哪些成效？目前的成效與上 述目標存在哪些差距？造成哪些未預期的後果？
3. 造成上述差距的原因有哪些？現行對於社群網站的監理策略，應該做出哪 些改進或調整？
一、 探討與評價立法與執行之間的可能落差
政策制定者遇到的最大困難，不只是訂出法律所認為的理想狀態，還有完成 執行的龐大工程。現有文獻對於多聚焦於前端的立法技術，卻可能忽略與執行之 間可能失落的環節。盤點與檢討兩者之間的可能落差也同等重要。
理想與現狀的落差可謂隨處可見。如商業網站冗長且複雜的隱私權條款長期 為人詬病，不僅造成閱讀的龐大時間成本，也徒增舞弊的可能空間。對此GDPR 於第12 至第 14 條，要求業者以簡單易懂的格式，對使用者說明各重要事項（張 陳弘、莊植寧，2019：177-178）。然而條款冗長的問題迄今依然存在，筆者以社 群網站業界中最具代表性的Facebook 為例，閱讀後除了感覺冗長之外，閱讀數次 後仍難系統地了解條款的內容。一部條款是否複雜，固然存在許多主觀的詮釋空 間，但是懷疑這是否為我們所滿意的現狀。雖然迄今Facebook 並未傳出被勒令中 止在歐洲業務的消息，歐盟當局短期內也應不至於要厲行GDPR 的所有內容，但 是GDPR 實施已滿兩年，立法與執行的落差也正逐漸被放大檢視，而有必要探討 與評價。
二、 探討除立法外可能的政策工具
立法是常用且符合直覺的政策工具，也是政策合法化的必要環節。但是其費 時長、政治不確定性高，應用上缺乏彈性等缺點，難以成為單獨的解決方案。且 法律雖然能對於業者使用科技工具的方式設下相當限制，然而仍需留意科技本身 只是工具和障眼法，「會依照主導的社會與經濟邏輯而有所改變」，單靠傳統的 反托拉斯手段，也可能只會讓更多類似Google、Facebook 等採行監控資本主義的
企業出頭，使我們在與科技的賽跑中疲於奔命（肖莎娜．祖博夫，2020：47、58-‧ 國
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59）。探討除立法外可能的政策工具。重新釐清問題的本質，及探索非傳統解決 方案的可能性也亦形迫切。
再者，在現行體制下，訴訟事實上已成為法律執行的主要途徑。但在我國受 到以和為貴的文化影響下，訴訟通常被視為最後通牒而不被鼓勵。且訴訟程序的 高成本與複雜程序，加上台灣缺乏代理訴訟團體，及金額近乎無限的懲罰性賠償 實務，也降低被害者尋求救濟的誘因，徒法不足以自行的問題勢將更加明顯。直 接從源頭減少數位足跡的濫用，可能是較為理想的作法。