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國內外高齡失智症相關政策

第二章 文獻分析

第二節 國內外高齡失智症相關政策

壹、 理念緣起

國外失智症的人口,經濟和負擔分析迫使各國政府發展與改善失智症的照護,

尤其強調早期診斷、提供社區的支持;於 2012 年,世界衛生組織(World Health Organization, WHO)整理了近年來已開發國家的政策與計畫,提出各國的行動方針,

進一步的改善高齡福祉友善社區,並且確切落實在地老化。

表 2-1 WHO 已開發國家因應失智症照顧政策與行動 國家 計畫名稱 期程 行動方針

澳洲 The Dementia Initiative:Making Dementia a National Health Priority

2005

日本 Emergency Project for Improvement of Medical Care and Quality of Life for People with Dementia

2008 Dementia

2008

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丹麥 NationalDementia Action Plan 2011

~2015

Improving Dementia Services in Northern Ireland

2011

(資料來源:整理自 World Health Organization & Alzheimer’s Disease International,2012;失智症照護,2015)

貳、 美國高齡失智症相關政策

美國老人全包式照顧計畫(Program of All-inclusive Care for the Elderly, PACE)為 一在美國發展 30 多年的居家及社區整合性長期照護模式,提供一切必要的預防、

初級、急性和長期護理服務,讓老年人能繼續生活在社區。

該照顧模式起源於加州舊金山市的廣東裔社區,由於華人文化及觀念上較不 能接受將長者送到護理之家接受照顧,因此發展出社區日托及醫療照護的結合機 制。1973 年開始於中國城設立非營利組織「安樂老人健康服務」(On Lok Senior Health Services),仿照英國的日間醫院程序,提供長者妥善的全方位照護。剛開 始只在舊金山一帶提供社區內的長者所需要的社區日托服務,並包含醫療、復健、

營養、交通接送、臨托喘息照顧、日常生活服務等。之後,這個方案被其他地區 的長期照護或醫療服務機構學習模仿,開辦類似的服務計畫,逐漸擴大至全美,

並以 PACE 為名成立全國性的專業協會(National PACE Association)(行政院衛生署 中央健康保險局,網站資料引自 2015.12.28)。

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具有參與 PACE 計畫的資格。目前 PACE 計畫的受照顧者平均年齡 80 歲、75%為 女性、具有 7.9 項醫療症狀(多為慢性疾病,例如:糖尿病、失智症、冠狀動脈疾 病、腦血管疾病……)、3 項日常活動限制,其中 49%為失智症患者。儘管這些受 照顧者需要較高要求的護理條件,約 90%的受照顧者仍可繼續居住其社區,7%居 住於養老院中。

老人全包式照顧計畫營運模式與成功因素,可歸納成以下幾點,分別為提供 有效有需求的服務、積極的市場因素,包括對慢性病的重視以及可負擔醫療法案 (Affordable Care Act, ACA)成立、各州的強力支持、完善的付款機制,配合相關醫 療補助計畫、持續的組織能力和規範以及充足的資本。(National PACE Association,

網站資料引自 2015.12.28)

參、 英國高齡失智症相關政策

根據 2012 年阿茲海默症國際報告(Alzheimer’s Disease International report of 2012)英國約有 81 萬人患有失智症,人數正穩步上升,大約占全英國的人口 1.3%,

並有 67 萬護理人員照護失智症病患。在 2003 年時,英國全年需花費 7740 萬英 鎊(約 37 餘億元台幣)在醫療心理以及精神問題的疾病上,而在 2009 年時已經增 長到 1 億 500 萬英鎊(約 50 餘億元台幣),並占國內生產總值(GDP) 5.3%。而估計 在 2026 年,相關疾病花費將會佔國內生產總值 10.1%(Rahman, 2014)。目前英國 失智症患者當中約有 1/3 生活在安養機構,其餘的則是生活在社區當中。阿爾茨 海默症協會認為,若要擁有完善的失智症照顧,現在就需要宣導並訂定相關的社 會支持服務與提供完善的護理政策。

在 1948 年之前,醫療保健不是每個人都買得起的奢侈品。直至 1977 年國家 衛生服務法案要求國家衛生服務機構和地方當局確保和推動英國的健康與福利,

應提供之服務包括:醫院住宿、醫療、牙科、護理和急救服務及其他服務,為診 斷和治療疾病的服務。他也給地方政府提供一些服務,包括日間中心和家庭的幫 助和洗衣服務──這是地方政府的能力與責任。其後在國家健康服務和社區照顧 法 1990 年內容包括推動社區照顧。各地方政府逐一制定並公布一項計畫,在他 們的地區提供社區服務,並不斷改善其社會服務的範圍。社區護理 1996 年法令:

如果當地社會工作部門有此方案,人們可以申請護理照顧的服務費用。

在 2012 年時英國建立高齡失智友善社區報告,目標是讓 York 城市成為更適 合失智者以及照顧者使用的社區。其中設計包括:(1)地點,如何讓物理環境、建 築、社區、交通可以給予失智者支持。(2)人,如何讓照顧者、家人、朋友、鄰居、

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健康和社會專業諮詢者、更甚至是整個社區的人給予失智者支持。(3)資源,對於 失智者特殊的需求、社區中的服務及設施是否適當可以滿足他們,失智者是否可 以在社區中得到他們的資源。(4)網絡,社區中是否有可以滿足失智者社交、合作,

這可以提供給失智者最好的幫助(Cramton, Dean & Eley, 2012)。同年英國國家衛生 署針對失智者環境歸納出設計重點項目,其中包括公共空間、前院、後院、室內 空間…等設計建議(Rahman, 2014)。

肆、 日本高齡失智症相關政策

日本政府為了改善高齡失智症有更好的生活環境,日本厚生勞働省於 2015 年 1 月 27 日,以公開會議形式推進高齡失智症之政策,為促進全面策略發展,

提出了「新橙色計畫」的失智症措施。作為一種新的策略,並取代目前所採取的 高齡失智症推動的五年計畫的「橙色計畫」,是由 12 個相關政府部門跨領域的措 施所進行。

日本政府預計十年後的 2025 年,推估失智症人口將增加到 700 萬人。四個 高齡者中就會有一位老人可能患得失智症的預測說法。新橙色計畫的主要目標為

「讓高齡失智者被尊重,在社區之範圍內,盡可能建立失智長者於熟悉的環境之 中,設定良好的環境,且能夠持續生活的社會實現」,其內容如下(日本衛生署,

網站資料引自 2016.06.03,新橙色計畫增加之項目,以下以新增標示):

1.關於失智症的理解深度進行宣導、啟發之推進 2.針對失智症的及時醫療護理與照顧之提供 3.強化早發性失智症的措施

4.失智症的照顧支援

(1)減輕醫護者(介護)照顧失智者的負擔。

(2)醫護者(介護)的家庭支援。

(3)醫護者(介護)的工作以及醫護兩方兼重。

5.新增推動執行涵括高齡者的失智者的友善區域 (1)生活的支援(軟體)

(2)生活便利環境(硬體)的整頓 (3)就業與社會參與支援 (4)確保安全

6.新增高齡失智者的預防、診斷、治療、復健、照顧等研發成果以及普及化之 推進

推動全國展開高品質效能的研究。

建構容易登錄失智者研究的機制。

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推動開發以及普及支援機器人的技術或 ICT 技術的活用機器等。

開發預防失智症的大量資料庫之取用方案。

7.重視失智者和親屬的觀點

新增建立與實施以失智者的角度讓社會理解的運動。

新增掌握初期階段的失智者生活支援。

新增失智症的策略之企劃、立案或評估,需藉由失智者與失智症的家庭 的參與規劃。

圖 2-1 日本改革後提供醫療、照顧服務的體制樣貌 (資料來源:整理自園田真理子,2015)

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伍、 國內高齡失智者相關政策

2007 年至今我國行政院提出「長期照護十年計畫」,失智症經過評估後判定 失智程度,選擇居家照護、社區照護、日間照顧、喘息服務…等等類型照護,計 畫提供老人多元連續服務、在地老化、全人照顧的願景。

圖 2-2 台灣長期照護服務型態架構

(資料來源:行政院-台灣長期照護服務資源型態,2007)

根據 2007 年內政部台灣長期照護十年計畫推估,我國在機構式的量已經達 到飽和,但是在有關日間照顧及日間照護等社區式居家支援服務中心的設置在現 況則是相當缺乏。我國參考已開發國家有關失智症的延緩及照護,於 2013 年推 動「失智症防治照護政策及照護」,綱領包含了「提升民眾對失智症防治及照護 的認知」、「完善社區照護網絡」、「強化基層防治及醫療照護服務」、「發展人力資 源,強化服務知能」,「強化跨部門合作與資源整合」、「鼓勵失智症相關研究與國 際合作」、「保障權益」等七項,其「完善社區照護網絡」上面政府推動,社區據 點主動提供照護資訊及打造友善社區、配戴愛心手環註記病患狀況及聯絡方式。

政府推動相關失智症照護社區,分為「失智失能混合服務」與「失智專責服務」, 並且與民間機構設立許多關懷點……等服務;民間社團台灣失智症協會,積極籌 辦「瑞智互助家庭」,以「家」的理念打造友善的失智症居住環境。

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