國土安全之定義

一、傳統國家安全

早在西元前515 年中國春秋時期《孫子兵法》「計」篇即開宗明義闡釋「兵 者，國之大事，死生之地，存亡之道，不可不察也」，說明軍事作戰攸關國家、

人民存亡安全。1648 年神聖羅馬帝國（Sacro Romano Impero）與歐洲各國簽訂 了西伐利亞條約（Treaty of Westphalia），使得近代國家主權〈state sovereignty〉

至高無上的觀念開始確立。此條約的主要精神在保障「國家的主權」，此種主權 至上論強調的是硬性權力〈hard power〉（如軍事、武力、政治與國家利益）〈簡 瑞隆，2005〉。西方學者Immanuel Kant 認為人因恐懼而組成國家〈陳福成，2007〉， 克勞塞維茲〈Carl von Clausewitz〉其所著《戰爭論〈Vom Kriege〉》中提到「戰 爭是政治的延續」，一個國家獲取安全最有效的就是在戰爭中獲取勝利，他主張

「勝利是以血買來的，完全之勝利，必須將敵人的力量殲滅」、「除了徹底殲滅，

沒有其他的方法，可以制服敵人」，換言之，國家安全是建立在軍事武力的基礎，

有強大的武力便能換取國家的安全。

在傳統的國家安全觀念下，羅慶生、許競任〈2004〉採用美國學者 Kenneth N. Waltz 觀點「國家必須依靠自己的力量才能維持生存，武力是解決國際紛爭初 始及最終的裁判」，認為傳統的國家安全其實就是意謂著軍事安全或國防安全，

而維持國家安全的不二法門就是積極的建軍備戰。多數學者均認為國家安全研究 重心集中於政治與軍事等安全領域，目的是保護領土的完整性及國家的政治主 權，所謂的「國家安全」全然是以軍事力量為考量，也就是說以軍武力量為出發 的國土防衛觀念、抵禦外侮防止敵人入侵，成了國土防衛唯一且最重要的目的。

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二、安全威脅的轉變

冷戰結束之後，面對全球化（globalization）的快速影響，國家安全問題不 再侷限於傳統的政治與軍事安全領域，金融危機、恐怖攻擊事件、傳染疾病、地 震、海嘯、洪荒等事件接踵而至，更突顯了不同於傳統戰場以外的安全威脅，謂 之為非傳統安全（non-traditional security）。北大西洋公約組織前秘書長夏侯雅伯

（Jaap de Hoop Scheffer, 2006）對此也表示：非傳統安全威脅是一種「新的安全 威脅」（王崑義，2010）。面對全球化變遷，各國政府及學者開始發現國家的安全 威脅不再只是面對軍事武力和疆域的爭奪，各種突發性、緊急性的災難或意外乃 至於經貿、氣候都可能對國家存亡產生極大衝擊與影響。

1970 年代末期，時任日本首相的大平正芳提出「綜合性國家安全」概念。「綜 合性安全」強調除軍事安全外，還應包括許多非軍事安全，如經濟、社會、環境 和文化安全等〈曾章瑞等，2005〉。這樣的主張認為有許多的威脅是出自於內部 所產生的因素，而且這些威脅的嚴重性與急迫性可能都較外部威脅更直接。

Anthony Giddens〈2001〉認為「在今天國家面對的是風險與危機，而非面對敵人，

這是在本質上的大改變。」根據聯合國緊急災難資料庫（EM-DAT）²統計數據顯 示，天然災害是世界各國無法避免且必須面對的安全威脅，2011 年是全球天然 災害經濟損失是人類史上最嚴重的一年，每個月均有重大天然災害發生。世界銀 行、美國哥倫比亞大學及挪威地緣科技研究所 2005 年共同完成之「天然災難熱 點：全球風險分析（Natural Disaster Hotspots：A Global Risk Analysis）」，該項研 究報告將災害種類區分，以受一項天然災害威脅即以危害數值1 做為表示，統計 出受災害危害數值達3 以上的國家。在該分資料中，有超過三種或更多天災危險 因子影響我國的安危，受災害危害數值達4，主要原因在受災土地及人口比方面，

我國有 73％的土地面積及人口受到災害威脅，居該項統計之最。報告指出「臺 灣可能是地球上天然災害最為脆弱之地區，約有 73％土地與人民暴露在三種或 更多天災危險因子之下」、「臺灣同時有超過 90％的人口居住在來自兩個以上高 相對死亡風險的地區」。因此，我國面對自然災害所帶來的非傳統威脅攀升值得 重視。

2 聯合國緊急災難資料庫（EM-DAT）網址：http://www.emdat.be/。查詢日期 2013/11/09

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資 料 來 源 ： 參 考 World Bank, Natural Disaster Hotspots：A Global Risk Analysis，網址：

http://www.earth.columbia.edu/news/2005/story03-29-05.html。查詢日期2013/11/09。

因此全球暖化所造成的氣候變遷與環境破壞，近年來發生重大災害之範圍及 強度均超出以往程度，對人類生存的安全極具威脅性。隨著全球氣候變化加劇，

此類重大災害將更頻繁，所產生的災害並不亞於戰爭所造成的損害〈蔡國堂，

2010〉。軍隊負有保家衛國之責，為善盡捍衛人民生命財產之安全，軍隊在面對 此一嚴峻挑戰，勢必跳脫傳統作戰之框架。

三、軍隊任務轉型

軍隊是社會特殊的專業組織，一般而言，軍隊代表國家主權與武力的象徵，

成立的目的在保衛國家的生存與安全，以免受到其他國家或武裝團體的安全威脅

〈曾章瑞等，2005〉。以民主國家為例，除希望軍隊能落實戰備訓練任務，另一 方面又運用希望軍隊從事非軍事性的行動，擔任緊急應變與維護國土安全的角 色，協助政府處理突發急難事件，尤其是在地球氣候變遷後，自然災害對國家安 全、人民福祉的影響已越發嚴重，軍隊因具備強大的軍事力量，可快速且有效地 支援災害防救，故軍隊參與緊急應變的任務已成為當代各國的常態。鑑於天然災 害已日益嚴重威脅國土安全，因此，災害防救已成為各國軍隊的任務之一，各國

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軍隊莫不提出新的因應戰略，並進行組織及兵力結構的轉型〈王俊南，2010〉。

我國《憲法》第 137 條：「中華民國之國防，以保衛國家安全，維護世界和 平為目的。」此條文中的「保衛國家安全」，因應時代變遷，可廣義詮釋為包含 對外國家安全防護與對內國土安全防護。《憲法》第138 條：「全國陸海空軍，需 超出個人地域及黨派關係，效忠國家，愛護人民。」此條文中的「愛護人民」即 強調國軍要「以民為主」、「為民服務」³，必須竭力免除人民遭受到包括天然災 害等足以影響生命財產安全之威脅，藉以確保人民安全福祉。

我國制定災防法規乃參考美國及日本重大天然災害及意外訂定相關規範，

且我國國軍從事軍事事務革新及近數十年來軍事武器採購多數源於美國，並仿效 美軍為參考依據，而日本則因地理位置，所產生天然災害與我國所受災害威脅相 同，本文以下將以美、日兩國制定災害防救法規運用軍隊投入災害防救的現況進 行分析，並與我國現行體制進行比較。