美國災害防救體制

災害防救體制之啟蒙美國立國之初，大批清教徒移入美洲大陸⁴，教會組織 對新興移民的社會有一定的影響力，因此，美國早期的災害防救主要由教會或慈 善機構等社會組織來主導，或者郡、鎮等地方政府消防部門負責實施，無聯邦層 級的救災體制。

1803 年，麻薩諸塞州普利茅斯郡〈Plymouth, MA〉發生大火，聯邦政府首次 進行了經濟援助，同時國會通過了反災害法案，這個法案被認為是處理災害問題 的第一次立法嘗試，但當時並沒有建立系統的救援、減災體系，僅限於必要的經 濟援助〈熊貴彬，2010〉。

1861 年 4 月美國「南北戰爭」內戰爆發，人道主義者 Clara Barton 投入戰場 傷 兵 救 援 ，1870 年德法戰爭期間，她遠赴歐洲協助日内瓦國際紅十字會

（International Committee of the Red Cross, 簡稱 ICRC）於戰場救濟難民，1881 年返回美國後成立「美國紅十字會」，1884 年由其領導美國紅十字會在密西西比 河（Mississippi River）流域和俄亥俄州（Ohio）及賓夕法尼亞州〈Pennsylvania〉

等地區協助提供水災難民救濟，同時在1884 至 1903 年間 Clara Barton 多達 5 次 代表美國聯邦政府参加國際紅十字會大會且提出建議：由大會修改會章，明訂紅

3王俊南（2010）。〈從「軍事倫理」面向探討軍隊支援災害防救〉收錄於張文廣（編）《非傳統安 全重大災害救援行動》頁41-62。桃園：國防大學。

4 清教徒(Puritan)指要求除去英國天主教教規的改革派，1620 年 11 月清教徒搭乘「五月花號」

橫越大西洋抵達美洲大陸，發表《五月花號公約(Mayflower Compact)》奠定美國建國基礎。

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十字會不僅在戰時擔任傷患救援工作，承平時期遇到飢荒、洪水、地震和瘟疫等 災害也要從事救援。1905 年國會通過紅十字會為災害救援聯繫應對的主要社會 機構，至此為止仍無官方體系的災害防救應對機構。

嚴格來說，美國災害防救機制的建立源於 1930 年代，因全球經濟大蕭條，

總統Franklin Delano Roosevelt 推行新政，為解決國內長年洪災水患及救濟賑災 問題，聯邦政府 1933 年於白宮總統辦公室設置「國家緊急會議」處理各項災害

1979 年 3 月 28 日，美國三哩島核電廠（Three-Miles Island Nuclear Generating Station）第二號機發生事故，主飼⁵水泵突然跳機。一連串的機械與人為失誤使 Carter 頒布「總統第三號行政體系重組計畫」（Presidential Reorganization Plan No.3）行政命令，合併五個聯邦行政部門之十項災害防救業務，設立聯邦緊急應 變管理總署（Federal Emergency Management Agency，簡稱 FEMA），作為管理全 國性重大天然或人為災難的準備、減緩、應變與重建任務之專責機構（陳國明，

2010），由該署對美國境內發生各類災難進行風險評估、建議是否派遣聯邦軍隊 投入災害防救，提供總統決策。FEMA 是政府與民間處理急難事件的支援機構，

5 主飼係指主飼水系統(main feedwater system)。國家教育研究院。網址：

http://terms.naer.edu.tw/detail/1607757/。查詢日期 2013/11/16。

6 社團法人中華民國核能學會-三哩島事故。網址：http://www.chns.org/s.php?id=11&id2=147。查 詢日期2013/11/09。

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藉由提供基金、技術、補給品、設備及必要的訓練，以協助州及地方政府復建及 減輕災害，因此FEMA 係有效率且重要的國家急難管理機構⁷。

2001 年 9 月 11 日美國本土受到前所未有的恐怖攻擊事件，美國政府重新審 視國體安全的重要性，於是成立國土安全部（Department of Homeland Security, 簡 稱DHS），2003 年將聯邦緊急應變管理總署併入該部，部長為最高指揮官，2004 年12 月該部公布「國家重大事件管理系統」（National Incident Management System, 簡稱NIMS），此即為美國現行防災體系之法令基礎⁸。

美國行政體系執行救災任務分工依災害規模與救災階段概分為三級，若以災 害發生類型，在發生「非緊急事件(Emergency)」或「非重大災害(Major disaster)」

等小規模事故由基層地方政府成立「緊急事件運作中心(Emergency Operation Center)」，各地方首長出任受災地區指揮官，運用所屬消防、搜救專責部門進行 災害應變、搶救與災區復原重建等工作。倘若無法應付災害，可向第二級州政府 請求協助，並由各州政府所轄「緊急事件服務辦公室(Office of Emergency Service)」負責主導災害應變級災區復原重建，同時得由州政府調派國民警衛隊 投入。倘若受災區域及損害程度已超過州政府所能掌控範圍，則由各州州長根據 受災程度向總統報告，並提請聯邦政府列為重大災害或緊急事件，或者直接由聯 邦政府國土安全部（DHS）所轄聯邦緊急應變管理總署（FEMA）評估建請總統 宣佈災區救援。凡經總統宣布後，州長、國會及聯邦機構立刻接到通知，並由總 統授權指派一位聯邦協調官員(Federal Coordinating Officer，簡稱 FCO)處理救援 事宜。FCO 負責整合所有聯邦的救助計劃，聯邦各部會資源均會啟動，以最有 效及迅速的行動去幫助受災民眾及協助救災的公務員，同時凍結各州及地方政府 首長災害應變及復原重建之職權，由聯邦緊急應變管理總署（FEMA）接管。在 受災害的地區，FCO 會成立一個臨時的災害救助中心直到災害結束或復原工作 完成，同時也對發生各類災難進行評估，使災害減輕及協助復建，該中心是聯邦 機構的專責單位，其設置目地是協調州及地方共同處理災害救助。

7立法院國會圖書館-外國法案介紹。網址：

http://npl.ly.gov.tw/do/www/billIntroductionContent?id=21#美國。查詢日期 2013/11/09。

8 陳國明，〈美國重大災害救援動員效能之研究-以「卡崔娜」颶風為例〉，《非傳統安全重大災害 救援行動》（桃園：國防大學，2010 年 11 月），頁 239。

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表2-2 美國災害防救體制劃分表

分級 政府層級 權責單位 運作方式

第一級 聯邦政府

聯邦緊急應變管理總署 Federal Emergency

Management Agency, FEMA

接管受災地區應變及復原 Office of Emergency Service

設置專責緊急處理部門，

Emergency Operation Center

由政府首長或專責救災職

Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act，簡稱 Robert T. Stafford Act 勞勃史坦福法案〉》，該法第 35 條「對國防資源的使用」修正為「依據本法，當 軍事行動（Military Operations Other Than War, 簡稱 MOOTW）」係指美軍執行作 戰以外的軍事行動，其包含軍備管制、反恐行動、支援反毒行動、人道（災難）

救援、支援國家建設、非戰鬥人員撤離（撤僑）、保護交通線及武力展示等，明

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確將人道或災難救援劃分。而非戰爭軍事行動在美國本土發生時，則歸由美國國 民警衛隊（United States National Guard），一般簡稱國民兵來執行，是美國軍隊 重要後備力量，1903 年民兵法案（Militia Act of 1903）將各州的民兵組織國民警 衛隊體系。除個別時候聯邦政府可召命外⁹，國民警衛隊仍是由各州政府指揮，

因而不能跟其他專為軍事作戰目的而訓練的後備軍相混淆，國民警衛隊隸屬於各 州，州長有動用權力（陸軍聲，2010），也是地方災害發生時處理即時的武裝應 變部隊。

至於聯邦軍隊的角色，在《美國法典》第 10 篇主要規劃聯邦部隊組織、指 揮權責、任務。其內涵在於若因戰爭、緊急事故、大型災害防救或因國家安全需 求時，以該法服勤或動員之部隊，視同聯邦現役部隊。其所有權利義務，均由國 家提供與約制〈韓台武，2010〉。2005 年在卡崔娜颶風侵襲下，即動員八個州 5 萬餘名國民警衛隊投入災害防救，同年美軍提出 10 年期「國土防衛暨民防支援 戰略」（Strategy for Homeland Defense and Civil Support）報告，內容指出：「當美 國本土為因應緊急狀態且在總統或國防部長的命令之下，國防部可以派遣聯邦軍 隊協助民事機關解決問題」¹⁰。為因應「911 事件」美國本土可能遭受的攻擊及 威脅，2002 年成立「北美司令部（United States Northern Command, 簡稱 NORTHCOM）」做為國土防衛指揮機構及擔任國防支援民事〈Defense Support of Civil Authorities〉協調工作。爾後依據總統國土安全指令第 5 號（HSPD–5）規 範「國防部長應在總統或法律的授權下提供地方政府必要的軍事協助，國防部長 在提供協助時仍保有軍事指揮權，國土安全部長與國防部長應在兩個部門間建立 適當的合作、協調關係結構」（韓台武，2010〉。所以，美國政府對於聯邦軍隊之 派遣，相當重視指揮體系及法律所賦予之權利，藉以保障聯邦政府之文武關係。

三、災害防救對軍隊任務之影響

聯邦軍隊成立的目的是為維護國家安全及利益執行軍事行動，簡言之，就是 以作戰為主要之任務。依據《勞勃史坦福法案》聯邦政府派遣聯邦軍隊包含幾種 層面¹¹：

（一）如果州長不請求，聯邦軍隊不得直接介入各州非軍事領域執行任務。

9依據《美國法典》第10 篇（U.S. Code Title 10）緊急狀況時聯邦政府可將國民警衛隊提升至適 用之狀態，由聯邦統一指揮運用。

10United States Department of Defense, “Strategy for Homeland Defense and Civil Support”. 2005.

News Blaze. available:http://newsblaze.com/story/20050701072510nnnn.nb/topstory.html。查詢日期 2013/11/15。

11熊貴彬〈2010〉。〈美國災害救助體制探析〉。《湖北社會科學》2010(1)：59-62。

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（二）緊急事故中，聯邦軍隊介入僅限於保護生命財產安全，維護社會秩序。

（三）總統在調動軍隊方面的權限也是受到限制的，只能在其允許範圍行 事，重大調動得由國會通過。

（四）聯邦軍隊緊急介入救災只能在短時期內執行相關任務。

上述的規定主要是為了嚴格限定軍隊的職能─軍事行動，防止對民權的干 涉，也防止領導者濫用軍事力量。因為聯邦政府在派遣軍隊進行國內各項民事支 援任務的態度是趨於保守，加上憲法保障各州政府擁有合法武裝力量，因此認為 大量且保持固定的常備部隊恐造成聯邦政府對州政府侵權的行為，故早在 1878 年《民兵團法案（Posse Comitatus Act）》內容即限制聯邦軍隊在美國本土的使用 規範。

美國是一個軍隊國家化的國家，在聯邦政府「國家應變計畫」中將國防部列 為重要成員之一，依法就必須協助與支援地方政府處理天然災害。然而美軍在執 行緊急事故災後處理任務時必須嚴守現行聯邦法規，國防部指令3025.15（DoD Directive Number 3025.15）指令明確說明「軍事武力在支援文人政府任務包括：

美國是一個軍隊國家化的國家，在聯邦政府「國家應變計畫」中將國防部列 為重要成員之一，依法就必須協助與支援地方政府處理天然災害。然而美軍在執 行緊急事故災後處理任務時必須嚴守現行聯邦法規，國防部指令3025.15（DoD Directive Number 3025.15）指令明確說明「軍事武力在支援文人政府任務包括：