我國軍隊與災害防救

一、災害防救法規之建立

災害防救（disaster management）一詞從字面上解釋，乃指災害預防與應變 救助（吳杰穎等，2007）。而劉光倫（2011）認為災害防救係指災害之預防、災 害發生之時所採取之適當應變救援措施及災後之復原重建，當然也可以更積極的 將災害防救（災防）解釋是在災害發生之前，對於可能發生的災害進行預防或防 備，更廣義的解釋就是「災前預防也包括災後搶救在內的各種作為」（黃獻忠、

張名佑，2012）。不過緊急事件不全然都是天然災害，在我國《災害防救法》中 將災害的定義，劃分為風災、水災、震災、旱災、寒害、土石流災害等天然災害，

及火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災、空難、海難、陸上 交通事故、森林火災、毒性化學物質等非天然災害，同時將災害防救定義為災害 之預防、災害發生時之應變及災後之復原重建等措施²⁰。我國災害防救體系架構 區分三級，中央主管機關為內政部，在地方則為直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、

市）公所三層級，各級政府必須成立「災害防救會報」，訂定「災害防救計畫」，

督導所屬機關執行各項災害預防工作。當重大災害發生或有發生之虞時，各級災 害防救會報召集人得視災害之規模、性質成立「災害應變中心」，結合各機關之

「緊急應變小組」執行災害應變事宜（蔡國堂，2010）。

20 《災害防救法》第 2 條本法專用名詞，定義如下：第二款「災害防救：指災害之預防、災害 發生時之應變及災後之復原重建等措施。」

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圖2-3 災害防救體系架構圖

資料來源：行政院災害防救委員會。

網址: http://www.epa.gov.tw/FileLink/FileHandler.ashx?file=13296。查詢日期 2013/11/15。

近來兩岸關係透過交流與接觸，已較以往和緩許多，發生武裝衝突的可能 性大幅降低。因此行政院於2012 年 6 月修頒《國防法》²¹開宗明義宣示：「中華 民國之國防，以發揮整體國力，建立國防武力，協助災害防救，達成保衛國家與 人民安全及維護世界和平之目的。」「中華民國之國防，為全民國防，包含國防 軍事、全民防衛、執行災害防救及與國防有關之政治、社會、經濟、心理、科技 等直接、間接有助於達成國防目的之事務。」明確的將災害防救列為國軍主要任 務，使政府派遣軍隊從事災害防救任務有了法源依據。

依據《災害防救法》規範，當災害發生且符合開設「中央災害應變中心」

時機規定時，國防部即須派員進駐協助處理各項緊急應變事宜（謝鴻進，2010），

並依據中央主管機關或受災地區縣、市申請，派遣兵力協助救災²²。

212010 年 11 月 24 日總統華總一義字第 09900317051 號令修正公布。

全國法規資料庫入口網站，網址：http://law.moj.gov.tw/Index.aspx

22 《災害防救法》第 3 條：各種災害之預防、應變及復原重建，以下列機關為中央災害防救業 務主管機關：

一、風災、震災、火災、爆炸災害：內政部。

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圖2-4 中央災害應變中心編組體系

資料來源：柯孝勳（2009）＜地方政府「地區災害防救計畫」之強化機制探討＞。《科技發 展政策報導》1(2)：24。

就災害管理學角度，國家賦予國軍從事災害防救相關法令規定，歸納如表 2-3。

二、水災、旱災、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災：經濟部。

三、寒害、土石流災害、森林火災：行政院農業委員會。

四、空難、海難、陸上交通事故：交通部。

五、毒性化學物質災害：行政院環境保護署。

六、其他災害：依法律規定或由中央災害防救會報指定之中央災害防救業務主管機關。

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同時，《國軍協助災害防救辦法》亦規定國軍為協助災害防救，國防部於平 時應辦理下列事項²³：

（一） 訂定國軍協助災害防救計畫。

（二） 劃分國軍協助災害防救作戰區及救災責任分區，與跨區增援事宜。

（三） 指定作戰區及救災責任分區救災應變部隊、任務及配賦裝備事宜。

（四） 建立國軍協助災害防救之指揮體系及資源管理系統。

（五） 督導作戰區及救災責任分區依計畫實施演練。

二、國軍防災任務編組

重大災害發生，當行政院開設中央災害應變中心時，國軍同步開設各級救災 應變中心，並成立固定編組進駐中央災害應變中心，由常務次長擔任組長，作戰 計畫參謀次長室及後勤參謀次長室執行官擔任副組長，並納編相關聯參編成災情 蒐整組、兵力規劃組、後勤管制組及綜合協調組，承應變中心指揮官之命，與各 部會協調及救災兵力、機具派遣等規劃作業，直接指揮國軍部隊執行救災。國防 部災害應變中心則依中央災害應變中心之命令，執行兵力派遣、機具調度及數據 統計等任務〈行政院，2011〉。國軍同時配合各縣〈市〉政府召開「動員、災防、

戰綜」三合一會報²⁴聯合運作機制，於各地方政府開設災害應變中心時，由各縣

〈市〉後備指揮部派員進駐擔任聯絡官，負責國軍兵力支援與物力動員之聯繫、

協調管道，俾利迅速支援救災工作，藉由相互支援機制，有效整合救災資源、提 升救災效能及對於災害事故之迅速應變處置，以達減低人命傷亡與財產損失之目 標〈行政院，2012〉。災害發生時，為爭取救災時效，國軍以作戰區劃分責任區，

結合地方政府行政區域，劃設責任分區，作戰區得視災害類型規模，由戰備部隊 依令轉換為第一救災應變部隊，掌握第一時間，不待指示、不待命令、主動投入 救災工作，同時作戰區統籌三軍地面部隊，完成計畫編成之救災應變部隊投入救 災任務，並由作戰區指揮官指派專人負責指揮與管制救災應變隊，持續支援救災

23 該法第 4 條。

24依據「全民防衛動員準備法」及「災害防救法」規定，縣市政府共設有「直轄市、縣(市)動員 準備業務會報」、「全民戰力綜合協調會報」及「災害防救會報」三大會報，其會報召集人均為各 縣市首長，每半年定期舉行會議，納編委員(機關)大致相同。93 年起各會報以聯合召開定期會議 方式，建立三會報聯合運作平台，以強化聯合指揮、協調分工、緊急應變等機制功能，俾利資源 共用，落實平時支援災害救援，戰時滿足軍事作戰之機制功能，達到平戰相容、軍民結合之目標。

國防部全民防衛動員室。網址：

http://aodm.mnd.gov.tw/front/front.aspx?menu=3220740344a&mCate=3220740344a。

查詢日期2013/11/15。

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任務〈行政院，2011〉。

圖2-5 國軍協助災害防救危機處理機制體系

資料來源：行政院〈2011〉。《民國 100 年災害防救白皮書》。臺北市：行政院，頁 278。

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圖2-6 國軍支援地方政府災害防救作業流程

資料來源：行政院〈2011〉。《民國 100 年災害防救白皮書》。臺北市：行政院。頁 279。

張大強〈2010〉認為軍隊為國家之公器，近年來各級政府在多次大、小災害 期間，過度浮濫的派遣國軍從事非必要性的救災行動及災後清潔復原工作，此舉 非但不符相關災害防救法之規定，更易造成下級單位過度依賴上級政府的支援，

未能善盡各級應負之責任因此，國軍部隊在配合政府施政，面對災害防救任務，

國軍部隊的角色是必需確立的。劉光倫〈2011〉認為國軍投入災害防救已有相關 法令，任何危機事件的發生均不得置身事外，從請求支援的被動角色，到主動協 助地方政府執行相關災害防救作為，但國軍是否符合法的規範，有能力投入災害 防救任務，陸軍聲〈2010〉則認為國軍在專業的救災層面仍有許多不足之處，究 其根源乃在於災害防救教育與訓練課程的缺乏。

我國國軍救災角色轉換與任務調整的政策形成過程相當倉促，爰此，針對國 軍部隊實際從事災害防救的角度，探究與地方政府、外圍組織的關聯性及影響 性，論證國軍投入災害防救的效益性及國軍建軍備戰的任務影響相關研究並不多 見〈王漢國，2010〉。

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二、 我國與美日兩國國軍參與救災體制之比較

以美國為例，聯邦政府統籌全國災害應變，由聯邦緊急應變管理總署負責。

我方則以行政院中央災害應變中心為主要應變單位，軍方依需求協助支援，與美 國災害防救機制雷同。但美國災害防救架構與我國同為三級制〈郭鴻基，2012〉，

美國聯邦緊急應變管理總署為聯邦政府常設單位，隸屬國土安全部，我國中央災 害應變中心為任務編組，非常設機關，行政院雖然設有災害防救辦公室，擔任中 央災害防救會報及中央災害防救委員會之幕僚作業，然非統籌救災任務執行，且 第一線災害應變部隊均由國民警衛隊擔任，除非緊急重大，由各州提出請求，聯 邦政府不會輕易派遣聯邦軍隊投入，聯邦軍隊沒有總統或國防部命令也不會主動 投入災害防救工作，此點，顯然與我國國軍在發生重大災害時，國軍部隊應主動 協助災害防救，及國軍於災害潛勢地區先期完成預置兵力之救災應變部隊有很大 不同。依照美國武裝力量支援文人政府的觀點看來，運用國軍常備部隊實施救災 可能會混淆軍隊的主要任務〈韓台武，2010〉。

若就中央與地方救災體系探究，我國與美國雖有雷同之處，但依日本現行災 害防救體制及自衛隊投入災害防救作為，災害發生無法掌控時，由市村町長立即 向都、道、府、縣知事報告請求援助，都、道、府、縣知事依災害狀況、損害程 度得以書面方式向防衛省提出申請自衛隊投入災害防救，如遇重大緊急事件，可 直接由防衛大臣派遣自衛隊前往救援，或市村町無法向都道府縣提出請求時，亦 可直接透過防衛省請求自衛隊支援，與我國國軍部隊投入災害防救的流程更為相 近。若自衛隊兵力無法應付災害時，可動員後備人員投入，與我國增援救災部隊

若就中央與地方救災體系探究，我國與美國雖有雷同之處，但依日本現行災 害防救體制及自衛隊投入災害防救作為，災害發生無法掌控時，由市村町長立即 向都、道、府、縣知事報告請求援助，都、道、府、縣知事依災害狀況、損害程 度得以書面方式向防衛省提出申請自衛隊投入災害防救，如遇重大緊急事件，可 直接由防衛大臣派遣自衛隊前往救援，或市村町無法向都道府縣提出請求時，亦 可直接透過防衛省請求自衛隊支援，與我國國軍部隊投入災害防救的流程更為相 近。若自衛隊兵力無法應付災害時，可動員後備人員投入，與我國增援救災部隊