國立臺東大學公共與文化事務學系碩士在職專班碩士論文

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國立臺東大學公共與文化事務學系碩士在職專班碩士論文

國軍災防角色的定位與演變

研究生：蘇俊豪撰指導教授：靳菱菱博士

中華民國一○三年七月

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謝誌

坐在書桌前，敲打著鍵盤，微薄的燈光下，難掩內心的雀躍與激昂，回首過去，時光荏苒，二年學習的生涯，將畫上圓滿的句點，這二年來增長了我的視野，

更學習了許多新知，最幸運的是能遇見這群良師益友。

自忖才學平庸、資質駑鈍，能夠順利完成學位論文，首要感謝指導教授靳菱菱老師，如果沒有老師細心的指導，啟迪論文寫作方向及逐字斧正，使我能夠突破瓶頸，今日恐難完成研究，這般的提攜之情、師恩浩蕩，永生難忘。而研究期間又蒙口試委員彭堅汶老師、柯志昌老師的指正，提供寶貴意見及給了我很多指導與啟示，使本研究更臻完善。此外，課堂上每一位老師、教授們認真教學，給予我公共事務領域的啟蒙與教導，更是獲益匪淺，老師們謝謝您，您們辛苦了。

有人說論文寫作的過程是艱辛且孤獨的，其實不然，這二年來有幸與來自各不同工作領域的同學們成為同窗，共同的學習，一同分享生活的點滴，共同學術探討，一起趕報告、交作業，三更半夜傳即時通，討論論文格式、互相督促鼓勵，

教學相長，這難能可貴的情誼，是這二年學習生涯中，除了學位論文之外，最大的收穫與資產。

最後，還是要感謝我的父母、家人及協助過我的朋友，有您們一路的相伴與鼓勵，讓我有學習研究的動力，特別是論文寫作的這段期間，我還抽空完成了終生大事，因工作之故與妻子瓊瑩本就聚少離多，在研究過程中及論文寫作階段，

更是變本加厲，很感謝妻子的體恤與支持，才有今日的成果。再者，也要謝謝工作崗位上曾經鼓勵我、支持我、協助我的長官、同事們，因為有您們讓我在工作之餘能全心投入研究，感謝您們。

要感謝的人實在太多太多了，容我以此論文，獻給我摯愛的家人、恩師、同學、親友們，謝謝您們豐富了我的生命，感謝大家。

蘇俊豪謹誌中華民國一０三年七月

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國軍災防角色的定位與演變

蘇俊豪

國立台東大學公共與文化事務學系碩士在職專班碩士論文

摘要

近半世紀以來，全球受到氣溫急遽升溫，天然災害頻傳，我國因地理位置特殊，廣受颱風、地震等災害影響，政府不斷針對災害防救應變作為提出對策，

藉以降低災害的影響，特別是廣泛運用軍隊投入災害防救。

本文以文獻探討及深入訪談等研究方法探討非傳統安全威脅讓國軍參與救災所面臨實務現況，並比較美國、日本等國軍隊從事災害防救工作的經驗，藉此了解軍隊投入救災對軍人角色的轉型及影響。

研究發現國軍在執行災害防救任務中，仍存有實務與認知上的差異，甚至造成救災行動反客為主的怪象。2010 年修訂《國防法》與《災害防救法》不只是賦予國軍救災的法源依據，而是改變整個國軍的傳統價值與專業化軍人的角色。再者，災害防救屬內政事務，將軍隊常態性用於災害防救任務，對民主憲政國家的體制產生影響。筆者也冀望透由本文的研究能對國軍災害防救的政策能提供有價值的參考，藉以建立更務實的法規依據。

關鍵字：國軍、災害防救、專業化、軍政分立

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The Position and Change of Role about Disaster Prevention and Rescure in the Army

Su, Chun-Hao Abstract

Since nearly half a century, natural disasters by the global warming, widely affected the people livelihoods. The government revised the laws to enhance the capability and set up the Bureau for Disaster Prevention and Response in order to reduce the impacts. And meanwhile, the military always be regarded as an important helper in disasters by the public sectors.

In this paper, literature review and in-depth interviews were the methods to explore the dilemma when the military intervene the civic affairs deeply and weaken the institution of disaster prevention in local. This paper compares the relevant experiences among the United States, Japan and ROC in order to clarify the role of the army.

The study findings include: the army would face the imbalance between disaster prevention and military trainings. This embarrassment will affect the cognition and self identity of soldiers, and make the local government depending on the resources from military seriously. The National Defense Act and Disaster Prevention and the Protection Act are created the legitimacy for the army to intervene non-military affairs.

Furthermore, disaster prevention is domestic affairs, the military normality would affect the operation of democracy. It is danger to destroy the division among different sectors. We should professionalize the military and reconstruct the system about disaster prevention, and let the local government take accountability.

Keywords: military, disaster prevention and rescure, professionalization,

separation between military and administration

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表次

表1-1 受訪者編碼與背景... 6

表2-1 天然災難熱點：全球風險分析... 12

表2-2 美國災害防救體制劃分表... 16

表2-3 國軍救災各階段時所需之法源依據... 28

表2-4 我國與美日軍隊投入災害防救之比較... 34

表3-1 《災害防救法》針對國軍主動協助災防任務修正條文對照表... 39

表3-2 地區國軍災害應變中心開設時機... 62

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圖次

圖1-1：研究流程圖 ... 9

圖2-1：日本自衛隊投入災害防救程序 ... 21

圖2-2：日本自衛隊救災待命部隊分布 ... 24

圖2-3：災害防救體系架構圖 ... 26

圖2-4：中央災害應變中心編組體系 ... 27

圖2-5：國軍協助災害防救危機處理機制體系 ... 31

圖2-6：國軍支援地方政府災害防救作業流程 ... 32

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第一章緒論

第一節研究背景與動機

近半世紀以來，面對全球化的影響，世界各地天然災害頻傳，非傳統安全威脅雖不同傳統軍事行動帶來的燒殺擄掠、軍武攻擊，但其對國土安全及百姓生命威脅不容小覷，就國家安全角度著眼，這是一種廣義的安全觀（王漢國，2011），

同時更是一場無煙硝味的「戰爭」。尤其環境變遷所造成全球暖化效應，使得世界各地出現氣候極端變化，天然災害發生的頻率與規模有增無減甚至不可預期，

特別是我國地理環境特殊，首當其衝面對的就是氣候變遷所帶來的影響，這對我國國家安全將是一項嚴峻的考驗。

回顧我國災害防救法令規範之訂定與1994年1月17日美國洛杉磯發生芮氏6.7 級地震及同年4月中華航空公司於日本名古屋發生空難有關。政府參考國際發生重大天然災難及意外，審視我國災害搶救及應變能力，發現無法令可循及相關因應措施，遂於1994年8月4日由行政院頒訂「災害防救方案」，1995年成立內政部消防署，確立我國災害防救的指導方針與主管機關。1999年9月21日臺灣發生規模芮氏7.3級地震，造成中部、北部地區嚴重災損，國軍部隊在「不待命令，救人為先」原則下主動投入災區救援工作，俟中央政府依憲法頒布「緊急命令」時，

國防部更是傾全軍之力，以「救災視同作戰」實施災區救援重建。然因「九二一大地震」讓政府及各階層深覺成立災害防救專責機構或災防統合系統的迫切性與必要性，遂著手制定《災害防救法》，以健全我國災害機制。2000年7月19日公布施行，確立中央、直轄市（縣、市）、鄉（鎮、市）三個災害防救指揮系統與層級，使災害防救工作正式邁入制度化。

國軍為國家合法的武裝力量，由憲法賦予保衛國家安全的職責。早在1959年由總統訂頒《國軍教戰總則》第1條：「國民革命軍，以實現三民主義，確保我中華民國之獨立、自由、平等與維護世界和平為目的。對侵犯我領土與主權及妨礙我主義之實行者，須以全力掃除而廓之。」明確闡明國軍的任務與組織的功能：

「軍以戰為主」、「戰以勝為先」，抵禦外侮、維護領土主權是軍隊存在價值的傳統觀念。然今全球化所帶來各種難以預期的非傳統安全威脅，國軍部隊配合政府政策已將協助災害防救納入主要任務，2010年修訂《國防法》第2條：「中華民國之國防，以發揮整體國力，建立國防武力，協助災害防救，達成保衛國家與人民安全及維護世界和平之目的」，即是將「協助災害防救」列為國軍使命的重

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要法源依據。

然在《災害防救法》頒訂前，政府即以行政命令動員國軍投入災害防救，此乃源於憲法增修條文第二條第三項規定的緊急命令權，其中緊急命令法草案第8 條述明：「中央政府為維護災區秩序及迅速辦理救災、安置、重建工作，得調派國軍執行。」2010年8月4日行政院修正《災害防救法》，其中第34條明令將災害防救納入國軍主要任務，國軍執行災害防救依法係由中央災害防救業務主管機關向國防部提出申請。地方由直轄市、縣(市) 政府及鄉(鎮、市)公所向所在地區後備指揮部轉各作戰區提出申請，依實需調派各作戰區三軍部隊支援地方政府從事災害防救任務。然部隊移動及派遣事涉指揮權責，依據《憲法》第36條：「總統統率全國陸海空軍」、《國防法》第8條：「總統統率全國陸海空軍，為三軍統帥，行使統帥權指揮軍隊，直接責成國防部部長，由部長命令參謀總長指揮執行之。」綜上，法源依據清楚昭示三軍部隊指揮權責的歸屬。但目前依《災害防救法》第34條規範直轄市、縣（市）政府及中央災害防救業務主管機關，無法因應災害處理時得申請國軍支援。由原本總統統帥權調派國軍執行災害防救，改為地方政府提出申請，實有與《憲法》第36條統帥權與第107條國防與國防軍事明令由中央立法並執行之，顯有相違之處。

事實上，國軍在「主動」投入救災及「協助」救災的區隔，依緊急狀況得由各級地方政府首長先行以電話或口頭方式協調國軍部隊，國軍各部隊長平日亦依

《國軍協助災害防救辦法》與地方首長建立聯繫管道。然法規制定無明確訂定重大災害的界定標準，國軍部隊雖自行頒訂相關行政命令與各種天然災害受災標準，藉以區分重大與一般災害，惟國軍制定之標準是否與地方政府「無法因應災害處理」一致，恐造成地方政府與國軍部隊雙方認知差異，影響災害防救任務。

其次，國軍長年以作戰準備為其首要任務，經年累月投入體能戰技、戰訓本務等，對於災害防救領域可說相當陌生。雖從過去震災、風災、水患等歷年國軍參與災害防救任務積累不少救災經驗，但嚴格來說國軍的救災能量仍顯不足。

《國防法》與《災害防救法》修法迄今雖已近三年，然國軍的救災專業訓練仍未符合災害防救之需，且面對推動全募兵制及少子化現象，國軍兵源勢必短缺，在遂行應急戰備任務與災害防救兵力派遣比重上，對參與救災的國軍官兵都是一項嚴峻的挑戰。因此本文擬探討在《災害防救法》為主體架構之下，國軍如何協助地方政府實施災害防救，二者間關聯性為何？法令規範是否周延？此為本研究之動機。

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第二節研究目的

2009 年「莫拉克颱風」嚴重侵襲臺灣東部、南部，豪雨造成嚴重災損，初期國軍救災兵力遭指責行動過慢而招致民怨、引起政府聲望大幅滑落等情事（黃獻忠、張名佑，2012），臺東地區以知本溫泉區飯店遭無情大水吞噬、倒塌的新聞畫面更震懾國人，甚至出現撻伐國軍救災不力之負面輿論。然依據《災害防救法》

明訂中央、直轄市及縣（市）、鄉鎮市三個防救層級，各設置災害防救會報，其中第 12 條：「為預防災害或有效推行災害應變措施，當災害發生或有發生之虞時，直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）災害防救會報召集人應視災害規模成立災害應變中心，並擔任指揮官。」該法明定地方層級召集人由各級地方政府首長擔任，該法第34 條第 4 項：「直轄市、縣（市）政府及中央災害防救業務主管機關，

無法因應災害處理時，得申請國軍支援。但發生重大災害時，國軍部隊應主動協助災害防救。」爰此，國軍依法「協助」災害防救任務，國防部與內政部合訂《國軍協助災害防救辦法》第8 條第 1 項：「國軍調派兵力協助災害防救，應不影響國軍戰備、不破壞國軍指揮體系、不逾越國軍支援能力範圍。」第 2 項：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）及中央災害應變中心指揮官應指揮、督導、協調國軍賦予協助災害防救任務；受支援機關應於災害現場指定人員，與國軍協調有關災害處理事宜」，在《災害防救法》規範下，各級地方政府預防災害或有效推行災害應變措施有權申請國軍支援。

雖有法規規範，地方政府與國軍在執行災害防救的過程中，權責界定不明確、依法應全程主導災害防救的地方政府，在臨災時似乎成了隱形人，反倒是「協助」災害防救的國軍成了災防工作的主角。「莫拉克颱風」侵襲臺灣本島，初期國軍礙於法令，未能積極投入，然自後期階段，國軍從搶救、復原到災民安置，

幾乎成了災防工作的統籌者及規劃執行者，甚至墊付龐大救災經費，衝擊國防預算運用¹。因此本研究冀望達到下述研究目的：

一、探討現行法規對國軍投入災防任務與地方政府關係之影響。

二、地方政府要求國軍介入災害防救作為對軍隊角色與職責的影響。

三、國軍對參與災害防救之認知與角色變遷。

四、探討現行災防法規對政、軍之間分寸的衝擊。

1「國軍救災被賴帳 11 億」，《蘋果日報》，2013 年 7 月 22 日。

網址：http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20130722/35167333/

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五、對國軍執行災害防救任務給予更務實之建議。

第三節研究方法

一般而言，研究方法是從事研究的計畫、策略、手段、工具、步驟以及過程的總和。「研究方法」可以從三個層面進行探討：（一）方法論，包括基本的理論假定、原則和思路等。（二）方法或方式，即貫穿於研究全部過程的基本程式、

策略和風格。（三）操作技術，即在研究中具體使用的手段、工具和技巧（陳向明，2002）。本研究選擇文獻分析法、深入訪談法作為研究方法，以利後續研究過程與策略之進行。

一、文獻探討法

文獻探討法（literature review）又稱「文獻回顧」或是「文獻評論」，主要針對研究的問題、目的及情境，將既有的歷史資料、理論依據，進行蒐集、處理、

研析、運用。在質的研究中，研究者可藉由文獻探討對研究主題領域有更完整之瞭解，提出研究問題相關想法，並歸納出研究範圍與問題研究方向，本文擬從安全威脅的角度，蒐集非傳統安全威脅所衍生國軍救災所面臨的窒礙因素及實務現況，並由我國災害防救法規與現行災防現況相關文獻，同時參考美國、日本等國軍隊從事災害防救工作的經驗進行探討。

二、深入訪談法

深入訪談法（deep interview）係指研究者希望透過訪談發現影響研究主題的因素。不同於問卷調查訪問，此種質化訪談方式是以研究者與受訪者間的互動，

建立一系列主題深度討論，由研究者在既有的概念與知識基礎上，採開放型或半開放型方式訪談。這種研究法的優勢是深入瞭解訪談對象所要表達的目的與意思，直接有效收集各領域之意見，作為研究參考依據。本文之所以採用這種訪談法目的是為廣泛汲取各領域意見與看法，並由訪談所得結果實施分析比較，避免研究者陷入單一思維迷失，本文採半開放型方式實施訪談，根據研究者的研究設計對受訪者提出問題，並依三角檢驗法對不同背景的受訪者說法進行交叉檢證。

第四節訪談對象及訪談大綱

由於本研究以依據《災害防救法》國軍協助災害防救任務與地方政府關係之探討，透過文獻分析所建立的背景知識及歷年災害情形擬定「訪談大綱」，並採

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用「半開放性」的訪談方式，冀由訪談過程反映研究議題真實情況，藉以探究國軍救災與地方政府間所面臨之問題與挑戰。因此本文取樣原則及訪談大綱如下：

一、訪談對象取樣原則：

由於研究主題是以參與救災經驗的受訪者為主體，因此本文採立意取樣

（purpose sampling）方式，依據我國《災害防救法》權責劃分，預計訪問臺東縣政府民政處及臺東縣消防局等地方政府災防業管機關人員、救災部隊及其他機關團體（學術單位、工務機關與志願服務團體）、基層地方首長等四種不同背景的樣本，其中地方政府災防業務部門－臺東縣政府消防局及民政處代表－是《災害防救法》所賦予我國現行災防三級制度的執行者與地方災防任務權管機構，區分業務主管、承辦人員及第一線執行人員。第二類受訪者係配合地區內參與災害防救任務之救災部隊，以實兵單位且負責統籌地區三軍部隊為主之旅級〈含〉以上單位為主，其對災防任務之認知與瞭解可與地方政府進行對照。第三類則是針對其他災害防救機關或民間救災團體實施訪談（例如：臺東大學防災科技資訊中心、交通部公路總局及民間義消團體、紅十字會）。第四類是直接接觸災害與接受國軍支援的基層地方政府首長〈例如：鄉鎮長、村里長〉，相互檢證地方政府 與國軍部隊在災害防救法規認知、指揮權責及任務執行的問題。

二、訪談問題設計

在《災害防救法》防災三級制度的架構，本文預計訪問下列人士：

（一）災防業管人員，這類人士包括臺東縣政府承辦災害防救業務人員及臺東縣消防局業務人員及第一線工作執行者，問題包括：災害防救業管項目有那些？有無特殊難忘之災害防救經驗？我國災防法令現在所依據的法規為何？災害應變中心成立，指揮權責為何？地方政府角色在災害發生前、

中、後各階段所負責事項為何？其他災防機關（構）及國軍救災部隊聯繫管道為何？國軍投入災害防救對地方政府執行災防任務效益。

（二）救災部隊：這類人士包括了國軍參與救災部隊指揮官、曾擔任災害防救業務承辦參謀及第一線實際從事救災基層官兵，藉由官兵訪談瞭解國軍部隊各階層官兵對災害防救的認知與瞭解，問題包括：災害防救業務項目內容？國軍從事災防任務適法性、國軍與地方政府角色協調程度、與其他災防機關（構）及地方政府聯繫管道及效能、現行的災害防救指揮權責國軍面對的難題為何？軍隊在執行災害防救任務時所受訓練是否充足？地方政府與國軍救災單位之間的認知落差、國軍是否該把「災害防救」列為國

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軍主要任務？

（三）機關團體：這類人士包括了專責研究防災科技的學術單位及公路養護單位與民間志願服務團體，透過協力或志願參與災害防救任務，實際災防任務過程中所見聞國軍協助地方政府救災實際狀況。問題包括：參與災害防救業務項目、災害應變中心成立指揮權責歸屬、其他災防機關（構）及地方政府聯繫管道為何？現行的災害防救外圍團體的角色困境、是否協調地方政府與國軍部隊共同執行救災、地方政府及國軍是否有效執行與指揮災害防救任務等。

〈四〉地方首長：這些人士包括了《災害防救法》三級體制下最基層的鄉鎮首長及第一線掌握災情的村里長，透過親身經驗面臨災害及接受國軍支援災害防救任務，實際災防任務過程中所見聞國軍協助地方政府救災實際狀況。

問題包括：地方政府在災害應變中心成立指揮權責為何？災防法修法前、

後對地方政府的影響、地方政府的災防權責及國軍主動支援災害防救影響如何相互配合？申請國軍支援災害防救對地方政府之影響、國軍部隊是否能有效協助地方政府災害防救？地方政府與國軍部隊面對災害防救指揮權責劃分等。

為求更明確與詳實呈現受訪者相關資料，並遵守研究倫理規範，保護受訪者隱私，維護受訪人員權益，將受訪者採行英文字母編碼，如表一所示。

表1-1 受訪者編碼與背景

編碼類別服務單位受訪人員

A1 災防業管縣政府業務主管

A2 災防業管縣政府承辦人員

A3 災防業管消防局業務主管

A4 災防業管消防局第一線消防人員

B1 救災部隊國軍部隊部隊長

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B2 救災部隊國軍部隊業務主管

B3 救災部隊國軍部隊第一線救災官兵

B4 救災部隊國軍部隊第一線救災官兵

C1 機關團體防災科技資訊中心主管

C2 機關團體

交通部公路總局第○工程處

業務主管

C3 機關團體臺東縣義消大隊幹部

C4 機關團體紅十字會幹部

D1 地方首長歷年受災嚴重鄉鎮鄉長

D2 地方首長歷年受災嚴重鄉鎮村長

第五節研究章節安排

本研究論文章節安排如下：

第一章緒論，包含研究背景與動機、研究目的、研究方法、章節安排、研究貢獻、研究限制、研究流程等。

第二章文獻探討，論述災害防救法規演變，並以美國、日本等國家軍隊從事災防任務實施分析，與國軍軍隊災害防救進行比較，包括災前準備、臨災預警、

災後復原等議題文獻資料之蒐集與分析、處理與運用。

第三章針對縣政府災防業管人員、實際從事救災任務駐軍部隊部隊長、業務人員、第一線執行官兵及其他救災機構或防災單位等人員進行訪談，對現行法規及地方政府與國軍部隊各救災工作、救災能量等加以探討，反思國軍介入災害防

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治或救援所產生的影響。

第四章對比既有文獻及他國之作法，分析國軍投入災防任務與地方政府關係之影響及軍隊角色認知的衝擊，探究國軍協助災害防救的迷思。

第五章結論與建議，運用本研究所得結論提出政策建議。

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第六節研究流程

圖1-1 研究流程圖

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第二章文獻探討

近半世紀以來的安全情勢特徵是跳脫單一框架，不再侷限於傳統武裝衝突範疇，極端氣候、能源競奪、恐怖攻擊、新型傳染病毒，乃至於關鍵資訊系統遭駭客侵入等，都可能危及到每個人的安全。而依環境變遷所造成全球暖化效應，

使得世界各地出現氣候極端變化，天然災害發生的頻率與規模有增無減甚至不可預期，本章節就國家面對國土安全所產生的認知與變化及他國災害防救應對措施進行文獻整理，由此脈絡與我國實際個案進行比較，反思參與救災對國軍角色認知的衝突。

第一節國土安全之定義

一、傳統國家安全

早在西元前515 年中國春秋時期《孫子兵法》「計」篇即開宗明義闡釋「兵者，國之大事，死生之地，存亡之道，不可不察也」，說明軍事作戰攸關國家、

人民存亡安全。1648 年神聖羅馬帝國（Sacro Romano Impero）與歐洲各國簽訂了西伐利亞條約（Treaty of Westphalia），使得近代國家主權〈state sovereignty〉

至高無上的觀念開始確立。此條約的主要精神在保障「國家的主權」，此種主權至上論強調的是硬性權力〈hard power〉（如軍事、武力、政治與國家利益）〈簡瑞隆，2005〉。西方學者Immanuel Kant 認為人因恐懼而組成國家〈陳福成，2007〉，克勞塞維茲〈Carl von Clausewitz〉其所著《戰爭論〈Vom Kriege〉》中提到「戰爭是政治的延續」，一個國家獲取安全最有效的就是在戰爭中獲取勝利，他主張

「勝利是以血買來的，完全之勝利，必須將敵人的力量殲滅」、「除了徹底殲滅，

沒有其他的方法，可以制服敵人」，換言之，國家安全是建立在軍事武力的基礎，

有強大的武力便能換取國家的安全。

在傳統的國家安全觀念下，羅慶生、許競任〈2004〉採用美國學者 Kenneth N. Waltz 觀點「國家必須依靠自己的力量才能維持生存，武力是解決國際紛爭初始及最終的裁判」，認為傳統的國家安全其實就是意謂著軍事安全或國防安全，

而維持國家安全的不二法門就是積極的建軍備戰。多數學者均認為國家安全研究重心集中於政治與軍事等安全領域，目的是保護領土的完整性及國家的政治主權，所謂的「國家安全」全然是以軍事力量為考量，也就是說以軍武力量為出發的國土防衛觀念、抵禦外侮防止敵人入侵，成了國土防衛唯一且最重要的目的。

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二、安全威脅的轉變

冷戰結束之後，面對全球化（globalization）的快速影響，國家安全問題不再侷限於傳統的政治與軍事安全領域，金融危機、恐怖攻擊事件、傳染疾病、地震、海嘯、洪荒等事件接踵而至，更突顯了不同於傳統戰場以外的安全威脅，謂之為非傳統安全（non-traditional security）。北大西洋公約組織前秘書長夏侯雅伯

（Jaap de Hoop Scheffer, 2006）對此也表示：非傳統安全威脅是一種「新的安全威脅」（王崑義，2010）。面對全球化變遷，各國政府及學者開始發現國家的安全威脅不再只是面對軍事武力和疆域的爭奪，各種突發性、緊急性的災難或意外乃至於經貿、氣候都可能對國家存亡產生極大衝擊與影響。

1970 年代末期，時任日本首相的大平正芳提出「綜合性國家安全」概念。「綜合性安全」強調除軍事安全外，還應包括許多非軍事安全，如經濟、社會、環境和文化安全等〈曾章瑞等，2005〉。這樣的主張認為有許多的威脅是出自於內部所產生的因素，而且這些威脅的嚴重性與急迫性可能都較外部威脅更直接。

Anthony Giddens〈2001〉認為「在今天國家面對的是風險與危機，而非面對敵人，

這是在本質上的大改變。」根據聯合國緊急災難資料庫（EM-DAT）²統計數據顯示，天然災害是世界各國無法避免且必須面對的安全威脅，2011 年是全球天然災害經濟損失是人類史上最嚴重的一年，每個月均有重大天然災害發生。世界銀行、美國哥倫比亞大學及挪威地緣科技研究所 2005 年共同完成之「天然災難熱點：全球風險分析（Natural Disaster Hotspots：A Global Risk Analysis）」，該項研究報告將災害種類區分，以受一項天然災害威脅即以危害數值1 做為表示，統計出受災害危害數值達3 以上的國家。在該分資料中，有超過三種或更多天災危險因子影響我國的安危，受災害危害數值達4，主要原因在受災土地及人口比方面，

我國有 73％的土地面積及人口受到災害威脅，居該項統計之最。報告指出「臺灣可能是地球上天然災害最為脆弱之地區，約有 73％土地與人民暴露在三種或更多天災危險因子之下」、「臺灣同時有超過 90％的人口居住在來自兩個以上高相對死亡風險的地區」。因此，我國面對自然災害所帶來的非傳統威脅攀升值得重視。

2 聯合國緊急災難資料庫（EM-DAT）網址：http://www.emdat.be/。查詢日期 2013/11/09

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表2-1 天然災難熱點：全球風險分析

國家

災害土地面積百分比

災害威脅人口百分比

危害

數值國家

災害土地面積百分比

災害威脅人口百分比

危害數值

臺灣 73.1 73.1 4 越南 8.2 5.1 3 哥斯大黎加 36.8 41.1 4 所羅門群島 7.0 4.9 3 吐瓦魯 28.8 20.5 3 尼泊爾 5.3 2.6 3 菲律賓 22.3 36.4 5 薩爾瓦多 5.1 5.2 3 瓜地馬拉 21.3 40.8 5 塔吉克 5.0 1.0 3 厄瓜多 13.9 23.0 5 巴拿馬 4.4 2.9 3 智利 12.9 54.0 4 尼加拉瓜 3.0 22.2 3

日本 10.5 15.3 4

資料來源：參考 World Bank, Natural Disaster Hotspots：A Global Risk Analysis，網址：

http://www.earth.columbia.edu/news/2005/story03-29-05.html。查詢日期2013/11/09。

因此全球暖化所造成的氣候變遷與環境破壞，近年來發生重大災害之範圍及強度均超出以往程度，對人類生存的安全極具威脅性。隨著全球氣候變化加劇，

此類重大災害將更頻繁，所產生的災害並不亞於戰爭所造成的損害〈蔡國堂，

2010〉。軍隊負有保家衛國之責，為善盡捍衛人民生命財產之安全，軍隊在面對此一嚴峻挑戰，勢必跳脫傳統作戰之框架。

三、軍隊任務轉型

軍隊是社會特殊的專業組織，一般而言，軍隊代表國家主權與武力的象徵，

成立的目的在保衛國家的生存與安全，以免受到其他國家或武裝團體的安全威脅

〈曾章瑞等，2005〉。以民主國家為例，除希望軍隊能落實戰備訓練任務，另一方面又運用希望軍隊從事非軍事性的行動，擔任緊急應變與維護國土安全的角色，協助政府處理突發急難事件，尤其是在地球氣候變遷後，自然災害對國家安全、人民福祉的影響已越發嚴重，軍隊因具備強大的軍事力量，可快速且有效地支援災害防救，故軍隊參與緊急應變的任務已成為當代各國的常態。鑑於天然災害已日益嚴重威脅國土安全，因此，災害防救已成為各國軍隊的任務之一，各國

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軍隊莫不提出新的因應戰略，並進行組織及兵力結構的轉型〈王俊南，2010〉。

我國《憲法》第 137 條：「中華民國之國防，以保衛國家安全，維護世界和平為目的。」此條文中的「保衛國家安全」，因應時代變遷，可廣義詮釋為包含對外國家安全防護與對內國土安全防護。《憲法》第138 條：「全國陸海空軍，需超出個人地域及黨派關係，效忠國家，愛護人民。」此條文中的「愛護人民」即強調國軍要「以民為主」、「為民服務」³，必須竭力免除人民遭受到包括天然災害等足以影響生命財產安全之威脅，藉以確保人民安全福祉。

我國制定災防法規乃參考美國及日本重大天然災害及意外訂定相關規範，

且我國國軍從事軍事事務革新及近數十年來軍事武器採購多數源於美國，並仿效美軍為參考依據，而日本則因地理位置，所產生天然災害與我國所受災害威脅相同，本文以下將以美、日兩國制定災害防救法規運用軍隊投入災害防救的現況進行分析，並與我國現行體制進行比較。

第二節美國災害防救體制

災害防救體制之啟蒙美國立國之初，大批清教徒移入美洲大陸⁴，教會組織對新興移民的社會有一定的影響力，因此，美國早期的災害防救主要由教會或慈善機構等社會組織來主導，或者郡、鎮等地方政府消防部門負責實施，無聯邦層級的救災體制。

1803 年，麻薩諸塞州普利茅斯郡〈Plymouth, MA〉發生大火，聯邦政府首次進行了經濟援助，同時國會通過了反災害法案，這個法案被認為是處理災害問題的第一次立法嘗試，但當時並沒有建立系統的救援、減災體系，僅限於必要的經濟援助〈熊貴彬，2010〉。

1861 年 4 月美國「南北戰爭」內戰爆發，人道主義者 Clara Barton 投入戰場傷兵救援，1870 年德法戰爭期間，她遠赴歐洲協助日内瓦國際紅十字會

（International Committee of the Red Cross, 簡稱 ICRC）於戰場救濟難民，1881 年返回美國後成立「美國紅十字會」，1884 年由其領導美國紅十字會在密西西比河（Mississippi River）流域和俄亥俄州（Ohio）及賓夕法尼亞州〈Pennsylvania〉

等地區協助提供水災難民救濟，同時在1884 至 1903 年間 Clara Barton 多達 5 次代表美國聯邦政府参加國際紅十字會大會且提出建議：由大會修改會章，明訂紅

3王俊南（2010）。〈從「軍事倫理」面向探討軍隊支援災害防救〉收錄於張文廣（編）《非傳統安全重大災害救援行動》頁41-62。桃園：國防大學。

4 清教徒(Puritan)指要求除去英國天主教教規的改革派，1620 年 11 月清教徒搭乘「五月花號」

橫越大西洋抵達美洲大陸，發表《五月花號公約(Mayflower Compact)》奠定美國建國基礎。

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十字會不僅在戰時擔任傷患救援工作，承平時期遇到飢荒、洪水、地震和瘟疫等災害也要從事救援。1905 年國會通過紅十字會為災害救援聯繫應對的主要社會機構，至此為止仍無官方體系的災害防救應對機構。

嚴格來說，美國災害防救機制的建立源於 1930 年代，因全球經濟大蕭條，

總統Franklin Delano Roosevelt 推行新政，為解決國內長年洪災水患及救濟賑災問題，聯邦政府 1933 年於白宮總統辦公室設置「國家緊急會議」處理各項災害防救事務。1940 年二次世界大戰爆發後更進一步成立「緊急災難管理辦公室」

取代「國家緊急會議」，職司災害管理及救助，各項災害防救體系與作為全由總統指揮運行。然這個時期的美國災害防救體制仍處於啟蒙階段，尚無完整的法令規章及防災政策。

一、災害防救法令與組織變革

1950 年國會通過《聯邦民防法》與《災難救助法》，將原本的「緊急災難管理辦公室」增加民防業務，改制為「聯邦民防局」， 1961 年由總統 John F. Kennedy 於白宮設置「緊急災難計劃辦公室」及「緊急災難準備辦公室」，專責因應天然災害，建立一套統籌國家行政部門的災防體制。

1979 年 3 月 28 日，美國三哩島核電廠（Three-Miles Island Nuclear Generating Station）第二號機發生事故，主飼⁵水泵突然跳機。一連串的機械與人為失誤使反應爐爐水降低，冷卻系統失效，導致爐心的熱無法有效移除，反應爐心燃料熔毀將近一半。主要的機械故障為緊急主飼水泵無法打開，緊急輔助水無法送入蒸汽產生器，只好洩壓灌入冷卻水來降低爐心熱量。但工作人員後來忘了將釋壓閥關閉，導致反應爐冷卻水大量流失，加上運轉員誤判冷卻水流失事故的信號，直至發現真實情況作爐心補水時，反應爐已損壞至不可修補的地步，導致 47％核燃料融化⁶。此次災害是美國核電史上最嚴重的一次事故，同時突顯出美國政府面對緊急事件的處理能力急待強化，災害防救統合能力仍顯不足。總統James Earl Carter 頒布「總統第三號行政體系重組計畫」（Presidential Reorganization Plan No.3）行政命令，合併五個聯邦行政部門之十項災害防救業務，設立聯邦緊急應變管理總署（Federal Emergency Management Agency，簡稱 FEMA），作為管理全國性重大天然或人為災難的準備、減緩、應變與重建任務之專責機構（陳國明，

2010），由該署對美國境內發生各類災難進行風險評估、建議是否派遣聯邦軍隊投入災害防救，提供總統決策。FEMA 是政府與民間處理急難事件的支援機構，

5 主飼係指主飼水系統(main feedwater system)。國家教育研究院。網址：

http://terms.naer.edu.tw/detail/1607757/。查詢日期 2013/11/16。

6 社團法人中華民國核能學會-三哩島事故。網址：http://www.chns.org/s.php?id=11&id2=147。查詢日期2013/11/09。

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藉由提供基金、技術、補給品、設備及必要的訓練，以協助州及地方政府復建及減輕災害，因此FEMA 係有效率且重要的國家急難管理機構⁷。

2001 年 9 月 11 日美國本土受到前所未有的恐怖攻擊事件，美國政府重新審視國體安全的重要性，於是成立國土安全部（Department of Homeland Security, 簡稱DHS），2003 年將聯邦緊急應變管理總署併入該部，部長為最高指揮官，2004 年12 月該部公布「國家重大事件管理系統」（National Incident Management System, 簡稱NIMS），此即為美國現行防災體系之法令基礎⁸。

美國行政體系執行救災任務分工依災害規模與救災階段概分為三級，若以災害發生類型，在發生「非緊急事件(Emergency)」或「非重大災害(Major disaster)」

等小規模事故由基層地方政府成立「緊急事件運作中心(Emergency Operation Center)」，各地方首長出任受災地區指揮官，運用所屬消防、搜救專責部門進行災害應變、搶救與災區復原重建等工作。倘若無法應付災害，可向第二級州政府請求協助，並由各州政府所轄「緊急事件服務辦公室(Office of Emergency Service)」負責主導災害應變級災區復原重建，同時得由州政府調派國民警衛隊投入。倘若受災區域及損害程度已超過州政府所能掌控範圍，則由各州州長根據受災程度向總統報告，並提請聯邦政府列為重大災害或緊急事件，或者直接由聯邦政府國土安全部（DHS）所轄聯邦緊急應變管理總署（FEMA）評估建請總統宣佈災區救援。凡經總統宣布後，州長、國會及聯邦機構立刻接到通知，並由總統授權指派一位聯邦協調官員(Federal Coordinating Officer，簡稱 FCO)處理救援事宜。FCO 負責整合所有聯邦的救助計劃，聯邦各部會資源均會啟動，以最有效及迅速的行動去幫助受災民眾及協助救災的公務員，同時凍結各州及地方政府首長災害應變及復原重建之職權，由聯邦緊急應變管理總署（FEMA）接管。在受災害的地區，FCO 會成立一個臨時的災害救助中心直到災害結束或復原工作完成，同時也對發生各類災難進行評估，使災害減輕及協助復建，該中心是聯邦機構的專責單位，其設置目地是協調州及地方共同處理災害救助。

7立法院國會圖書館-外國法案介紹。網址：

http://npl.ly.gov.tw/do/www/billIntroductionContent?id=21#美國。查詢日期 2013/11/09。

8 陳國明，〈美國重大災害救援動員效能之研究-以「卡崔娜」颶風為例〉，《非傳統安全重大災害救援行動》（桃園：國防大學，2010 年 11 月），頁 239。

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表2-2 美國災害防救體制劃分表

分級政府層級權責單位運作方式

第一級聯邦政府

聯邦緊急應變管理總署 Federal Emergency

Management Agency, FEMA

接管受災地區應變及復原重建工作之指揮權，投入聯邦資源與經費，統籌調派並評估聯邦軍隊投入可行性。

第二級州政府緊急事件服務辦公室 Office of Emergency Service

設置專責緊急處理部門，

負責協調地方政府及指揮受災地區應變及復原重建工作，各州州長得依職權調派國民警衛隊投入從事搶救、復原工作。

第三級地方政府緊急事件運作中心

Emergency Operation Center

由政府首長或專責救災職務官員擔任災區指揮官，

運用地方政府資源從事應變與復原工作。

資料來源：研究者整理。

二、軍隊投入災害防救歷程與法源

1988 年國會修訂《災難救助法》為《災難救助及緊急援助法〈The Robert T.

Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act，簡稱 Robert T. Stafford Act 勞勃史坦福法案〉》，該法第 35 條「對國防資源的使用」修正為「依據本法，當地方政府發生緊急重大事故，該州州長可以請求總統命令國防部長動用國防資源執行必要的生命救援和保護財產之任務」、「如總統認為這個任務對於保護人民生命財產有其必要，應當在可行範圍內答應州長請求」、「執行緊急任務以十天為限」，藉立法新增條文強化災後重建與救助功能，同時提供聯邦政府在緊急事件處理及派遣聯邦軍隊的主要法源依據。

事實上，美軍自 1995 年在《聯戰準則》（JP3-07, 1995）中定義出「非戰爭軍事行動（Military Operations Other Than War, 簡稱 MOOTW）」係指美軍執行作戰以外的軍事行動，其包含軍備管制、反恐行動、支援反毒行動、人道（災難）

救援、支援國家建設、非戰鬥人員撤離（撤僑）、保護交通線及武力展示等，明

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確將人道或災難救援劃分。而非戰爭軍事行動在美國本土發生時，則歸由美國國民警衛隊（United States National Guard），一般簡稱國民兵來執行，是美國軍隊重要後備力量，1903 年民兵法案（Militia Act of 1903）將各州的民兵組織國民警衛隊體系。除個別時候聯邦政府可召命外⁹，國民警衛隊仍是由各州政府指揮，

因而不能跟其他專為軍事作戰目的而訓練的後備軍相混淆，國民警衛隊隸屬於各州，州長有動用權力（陸軍聲，2010），也是地方災害發生時處理即時的武裝應變部隊。

至於聯邦軍隊的角色，在《美國法典》第 10 篇主要規劃聯邦部隊組織、指揮權責、任務。其內涵在於若因戰爭、緊急事故、大型災害防救或因國家安全需求時，以該法服勤或動員之部隊，視同聯邦現役部隊。其所有權利義務，均由國家提供與約制〈韓台武，2010〉。2005 年在卡崔娜颶風侵襲下，即動員八個州 5 萬餘名國民警衛隊投入災害防救，同年美軍提出 10 年期「國土防衛暨民防支援戰略」（Strategy for Homeland Defense and Civil Support）報告，內容指出：「當美國本土為因應緊急狀態且在總統或國防部長的命令之下，國防部可以派遣聯邦軍隊協助民事機關解決問題」¹⁰。為因應「911 事件」美國本土可能遭受的攻擊及威脅，2002 年成立「北美司令部（United States Northern Command, 簡稱 NORTHCOM）」做為國土防衛指揮機構及擔任國防支援民事〈Defense Support of Civil Authorities〉協調工作。爾後依據總統國土安全指令第 5 號（HSPD–5）規範「國防部長應在總統或法律的授權下提供地方政府必要的軍事協助，國防部長在提供協助時仍保有軍事指揮權，國土安全部長與國防部長應在兩個部門間建立適當的合作、協調關係結構」（韓台武，2010〉。所以，美國政府對於聯邦軍隊之派遣，相當重視指揮體系及法律所賦予之權利，藉以保障聯邦政府之文武關係。

三、災害防救對軍隊任務之影響

聯邦軍隊成立的目的是為維護國家安全及利益執行軍事行動，簡言之，就是以作戰為主要之任務。依據《勞勃史坦福法案》聯邦政府派遣聯邦軍隊包含幾種層面¹¹：

（一）如果州長不請求，聯邦軍隊不得直接介入各州非軍事領域執行任務。

9依據《美國法典》第10 篇（U.S. Code Title 10）緊急狀況時聯邦政府可將國民警衛隊提升至適用之狀態，由聯邦統一指揮運用。

10United States Department of Defense, “Strategy for Homeland Defense and Civil Support”. 2005.

News Blaze. available:http://newsblaze.com/story/20050701072510nnnn.nb/topstory.html。查詢日期 2013/11/15。

11熊貴彬〈2010〉。〈美國災害救助體制探析〉。《湖北社會科學》2010(1)：59-62。

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（二）緊急事故中，聯邦軍隊介入僅限於保護生命財產安全，維護社會秩序。

（三）總統在調動軍隊方面的權限也是受到限制的，只能在其允許範圍行事，重大調動得由國會通過。

（四）聯邦軍隊緊急介入救災只能在短時期內執行相關任務。

上述的規定主要是為了嚴格限定軍隊的職能─軍事行動，防止對民權的干涉，也防止領導者濫用軍事力量。因為聯邦政府在派遣軍隊進行國內各項民事支援任務的態度是趨於保守，加上憲法保障各州政府擁有合法武裝力量，因此認為大量且保持固定的常備部隊恐造成聯邦政府對州政府侵權的行為，故早在 1878 年《民兵團法案（Posse Comitatus Act）》內容即限制聯邦軍隊在美國本土的使用規範。

美國是一個軍隊國家化的國家，在聯邦政府「國家應變計畫」中將國防部列為重要成員之一，依法就必須協助與支援地方政府處理天然災害。然而美軍在執行緊急事故災後處理任務時必須嚴守現行聯邦法規，國防部指令3025.15（DoD Directive Number 3025.15）指令明確說明「軍事武力在支援文人政府任務包括：

國內緊急事件、法律允許之執法活動及其他基於總統指示或國防部長批准之民事支援行動，如拯救生命、人道救援、減輕資產損害等。聯邦政府審慎衡量軍隊支援文人政府需求的能力範圍，就軍方支援地方政府職能必須考慮六項標準〈韓台武，2010〉：

第一、合法性（Legality），文人政府所提出支援需求是否符合現行法律規範。

第二、致命性（Lethality），是否存有潛在之致命性武器。

第三、風險（Risk），在危急時，部隊如何維護整體安全。

第四、花費（Cost），誰支付所有支出經費？且對國防預算有何衝擊？

第五、適當性（Appropriateness），所請求之任務是否符合國防部之專業。

第六、準備（Readiness），對於國防部執行其主要任務之能力有何衝擊？

倘未符合支援標準，影響危害軍隊正常運作，國防部長有權向總統建議不派遣聯邦軍隊支援或終止行動，以確立以作戰為首要任務的建軍目的。

所以，美國聯邦政府在派遣聯邦軍隊執行非作戰軍事任務非常嚴謹，非有必要不輕易派遣聯邦軍隊，因為聯邦軍隊主要任務是執行作戰，在運用軍隊資源執

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行災害防救亦規範不逾越軍事任務範疇。由上述脈絡可知：美國聯邦軍隊的支援範圍並不提供環境整理與道路清洗等雜項工作，而是提供醫療、運輸與安全警戒等國防專業資源〈韓台武，2010〉。同時依據聯邦與州政府分權原則，聯邦政府派遣軍隊投入災防任務後，在百姓免於生命財產安全威脅後，災區復原、重建及災民安置等，全由州政府〈含以下地方政府〉負責執行，不仰賴或交付投入支援的聯邦軍隊。

第三節日本災害防救體制

一、災害防救體制之背景

日本因地理環境之故，颱風、地震、火山爆發等天然災害頻繁，1880 年明治維新時代即制訂《備荒儲蓄法》，其後又陸續制定以國土安全為目的之《河川法》、《砂防法》及《森林法》〈施邦築，2005〉。雖就不同天然災害制定專法因應，

惟二次世界大戰前，大致可統合各種災害防救基本原則、措施及組織 1952 年北海道的地震、1959 年伊勢灣遭颱風侵襲，日本政府警覺到建構綜合防災體系之重要性，決心立法防救，遂匯整多項單行法規，於 1961 年制定《災害對策基本法》¹²，以此為日本災害防救法規基礎。

二、災害防救法令與組織變革

日本政府為有效統合、貫徹《災害對策基本法》之施行，1974 年設立「國土廳」專責災害防救及災害對策，直屬內閣府轄管，並考量日本位於環太平洋火山地震帶的西側，每年發生的有感地震高達千餘次，已頒定的《災害對策基本法》

不足應付地震所帶來的災害，於是在1978 年制定《大規模地震對策特別措置法》

藉以整備和強化大規模地震預防及災害防救體制。1984 年又於國土廳下設置「防災局」，統整災害對策及運作，使其災防工作能有專責機構推行。

1995 年日本阪神大地震造成 6 千多人死亡，4 萬多人受傷，房屋倒塌 25 萬餘棟，該地震暴露了當時的《災害對策基本法》無法有效因應大規模災害，突顯地方自治團體間協力不足以及自衛隊派遣遲延導致無法發揮功能等問題〈施邦築，2005〉。日本國會隨即大幅度修正該法，強化事前防災、災中搶災、災後復原等相關規範，周延災害對策，降低減少災害。

2001 年為因應日趨嚴重的天然災害，日本配合政府組織調整，將原本設於內閣府專責災害防救及災害對策的國土廳及原有負責交通建設、事業的運輸省合

12 立法院國會圖書館-外國法案介紹。

網址：http://npl.ly.gov.tw/do/www/billIntroductionContent?id=21#日本。查詢日期 2013/11/09。

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併為「國土交通省」，希望發揮災後復原重建功效。同時將原隸屬國土廳的防災局，提升改隸內閣府，顯示日本政府對災害防救體制建立的重視。為了預防及做好地震災害防救準備，日本政府參考土佐灣、紀伊半島、熊野灘、遠洲灘及駿河灣連動型地震帶對日本東南部的影響，2002 年訂頒《「東南海、南海地震」及預防地震災害特別措施法》，欲強化預防連動型地震所帶來災害及災害防救。2004 年印度洋大地震引發「南亞海嘯」，讓四面環海的日本意識到必需有一套針對日本海溝周遭地震觀測、預警及災害防救的法規，遂於同年制頒《日本海溝、千島海溝俯衝地震災害預防措施法》，現今日本內閣及國會均依每年所遭遇之災害種類與受災程度檢討修正，以符合日本現況。

三、自衛隊投入災害防救

日本的防衛武力以自衛隊（The Japan Self Defense Forces，簡稱 JSDF）為主，是第二次世界大戰之後日本國家軍事武裝力量。它組建於1954 年 7 月 1 日，

根據日本《和平憲法》第9 條：「日本的軍事實力只能維持在自衛所需的水準」，

目前由防衛省所統籌管轄¹³。

日本政府體制區分中央政府、都道府縣、市町村等三級政府體制，災防工作依據《災害對策基本法》。市村町轄管區域內發生災害時，應實施相關應變處置，必要時得對人力、物力實施緊急徵用，有效投入災害防救行動。而日本在防衛大綱（如同我國國防法）已將大規模災害定位為防衛武力應執行的主要任務（日本防衛廳，2003），並由防衛省依據《災害對策基本法》、《大規模地震對策特別措置法》、《「東南海、南海地震」及預防地震災害特別措施法》及《日本海溝、

千島海溝俯衝地震災害預防措施法》等相關法規制定《防衛省防災業務計畫》，

作為自衛隊遂行災害防救任務之依據。防衛省及自衛隊面對自然災害時，依災害種類及受災程度區分：「災害派遣」、「地震防災派遣」及「核能災害派遣」等三項，並在自衛隊能力範圍內，與地方政府、公共團體聯合給予意外事故和天然災害之地區提供海〈空〉難搜救行動、並進行防汛、醫療、防疫、供水及人員和物資運輸等作為，其投入方式與派遣權責如次¹⁴：

〈一〉投入時機：

災害發生無法掌控時，由市村町長立即向都道府縣知事報告請求援助，都道府縣知事依災害狀況、損害程度得以書面方式向防衛省提出申請自衛隊投入災

13 日本防衛省網頁。網址：http://www.mod.go.jp/。查詢日期 2013/11/09。

14日本防衛省〈2013〉。《平成 25 年版日本の防衛-防衛白書》。日本東京都：日經印刷株式會社。

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害防救，如遇重大緊急事件，可直接由防衛大臣派遣自衛隊前往救援，或市村町無法向都道府縣提出請求時，亦可直接透過防衛省請求自衛隊支援。

〈二〉任務派遣：

防衛省接獲派遣申請後，依申請事項由防衛大臣或其指定人員下達部隊派遣命令，投入災害防救行動，必要時可召集預〈後〉備軍人投入災區救援。並依各受災區域、災害種類實施不同救援行動。俟災害區域離災，由防衛大臣評估部隊運作及救援進度，下達災害防救撤收命令或預〈後〉備軍人解除召集。除政府體制內都道府縣知事可向防衛省提出申請外，海上保安廳、機場、港口等亦可因緊急事故或重大災害發生向防衛省提出救援申請。

此外，首相召開緊急會議之要求可主動投入派遣，防衛省參考內閣府所提供災害預防資訊¹⁵，由防衛大臣或其指定者下達派遣命令，受領派遣命令之防衛官或部隊長針對命令派遣內容執行災害防救任務，並在離災後再由防衛大臣下達撤離命令。

圖2-1 日本自衛隊投入災害防救程序

資料來源：日本防衛省（2013）。《日本の防衛-防衛白書》。日本東京都：日經印刷株式會社，頁 197。

15 內閣府災害預防資訊網。網址：http://www.bousai.go.jp/。查詢日期 2013/11/09。

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這項法規依據在日後的重大天災中起了非常大的作用。1995 年日本阪神歷經震源深度僅 16 公里，規模芮氏 7.3 級的大地震，使日本阪神地區一片狼藉，

造成6 千餘人罹難即 4 萬餘人受傷，日本政府為搶救傷患，由首相村山富市召開緊急會議，要求自衛隊投入災區救災，這是日本自衛隊從事災害防救首次任務。

本防災專家小川雄二郎曾表示：「日本自衛隊的任務中並沒有救災，因此各地區災情嚴重時，如需要動用自衛隊還是要經過合法程序的申請，而過去的救災經驗中，亦有反對與贊成的兩種不同聲音，如今大多數人都支持自衛隊的救災行動」

16。

2011 年 3 月 11 日於日本東北方宮城縣外海發生芮氏 9.0 級強震，引發海嘯及核電廠災變等「複合式災害」，造成至少1 萬 5 千餘人死亡、2 千餘人失蹤、2 萬餘人受傷，遭受破壞的房屋更達百萬棟，為日本二戰後傷亡最慘重的自然災害。災害發生後日本首相菅直人要求防衛省立即動員自衛隊投入救災任務，總計派遣達十萬人次投入此次救援任務。

根據日本防衛省統計1995 年迄今，日本自衛隊為確保國民安全，從事災害防救任務派遣計9 千餘次，派遣人數達約 273 萬人次¹⁷，使日本自衛隊在災害防救任務上已形成常態性任務。根據日本內閣府民意調查的歷年調查資料¹⁸，日本國民認為自衛隊做的最好的功能以「災害派遣」受到最高的肯定，遠遠超過「國家安全」功能〈吳明上，2011〉，顯見日本國民認為自衛隊除了軍隊擔負的國家防衛任務外，也重視對國民的生活安全保障。

四、災害防救對軍隊任務之影響

1990 年代，為因應中國大陸崛起及北韓威脅等國際與區域安全新情勢，日本內閣亟欲想改變現有的防衛能力，在 1995 年公布修訂過的防衛計畫大綱，該份防衛計畫大綱保留了1976 年大綱規定的「基礎防衛力量構想」，即保持「自衛所需的最小限度的基礎型防衛力量」，同時把自衛隊的主要職能由抵禦入侵擴大為保衛日本、應付大規模災害和為國際和平做貢獻〈楊永明，2005〉等列入，其

《防衛計畫大綱》詳述自衛隊的具體任務：國土的防衛、應付大規模自然災害等各種事態、建立更穩定的安全保障環境〈劉志青，2007〉，其中受《美日安保條約》限制，美國一直扮演著亞太地區安全保障者的角色，日本的國家安全也是受到美國的保護，因此自衛隊並未實際做出、或是可以突顯防衛「國家安全」功能

16 小川雄二郎，2010 年 6 月 9 日來臺赴國防大學演講內容。

17日本防衛省網頁-自衛隊活動紀實。網址：http://www.mod.go.jp/j/profile/ikou/panfu/q01.pdf。查詢日期2013/11/09。

18 内閣府世論調査。網址：http://www8.cao.go.jp/survey/index.html。查詢日期 2013/11/09。

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的作為〈吳明上，2011〉，因此，日本國民未能深刻感受到日本自衛隊保衛國家的效能，但日本政府及自衛隊卻要獲取廣大日本國民支持與認同災害防救給予了日本自衛隊發展空間。

2006 年日本國會正式通過《防衛廳設置法》修正，2007 年 1 月 9 日防衛廳升格為防衛省〈類似我國國防部〉，成為日本政府一級機關，防衛大臣負責日本全國的國防事務，首相為自衛隊的最高指揮官。然鑒於「311 大地震」發生後，

日本防衛省及自衛隊面對前所未有的浩劫投入大量兵力進行搶災、離災任務，使日本防衛省體認到災害防救投入時間的重要性。在申請及派遣方式不變下，防衛省於2013 年 9 月 1 日公布為使日本全國各地駐軍在面臨災害發生第一時間能迅速投入災害防救，全國各地需常態編組建構「緊急支援行動力〈First Action Support Force，簡稱 FAST-Force〉」之自衛隊，在發生災害之初，主動蒐集災害資訊，減少部隊調度所耗時間，以利投入救援行動，確保人民的生命財產安全¹⁹。防衛省在考量天然災害的突發性與不確定性，為因應災害防救任務的需求，於全國各地分布固定編組的緊急應變部隊，同時建置災情蒐集的情報網絡及通信傳達方式，以備不時之需。

19日本防衛省網頁。網址：http://www.mod.go.jp/。查詢日期 2013/11/09。

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圖2-2 日本自衛隊救災待命部隊分布

資料來源：日本防衛省（2013）。《日本の防衛-防衛白書》。日本東京都：日經印刷株式會社，頁 198。

美國因有國民警衛隊的編制，在國內執行非戰爭軍事行動都由各州政府依其權責實施派遣，俟任務緊急或重大，各州政府無法負荷時，經申請才由聯邦政府出面統管；或由聯邦緊急應變管理總署評估國內各地狀況，提供總統決策，評估聯邦軍隊派遣的可行性。因此，美國聯邦政府將聯邦軍隊定位為以「戰爭軍事行動」為最主要任務，除國內緊急事件及其他總統指示或國防部長批准之支援行動外，基本上美國政府不會輕易派遣聯邦軍隊進行救災，聯邦軍隊在災害防救任務編組非第一線待命的應變部隊，屬於非常態式的救援性質。

日本依據《和平憲法》第 9 條規定：「永遠放棄把利用國家權力發動戰爭、

武力威脅或行使武力作為解決國際爭端的手段，為達到此目的，日本不保持陸、

海、空軍及其他戰爭力量，不承認國家交戰權」。根據憲法日本不得擁有陸、海、

空軍以及其他戰爭力量，僅保留必要的國防力量。儘管日本自衛隊的軍力遠遠超

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越世界許多先進國家，與一般國防武力無異，但日本政府為了遂行災害防救任務，除將《防衛計畫大綱》明訂災防任務為自衛隊主要任務，同時更以常態編組方式，組成災害防救待命部隊，以實質行動參與災害防救任務。

第四節我國軍隊與災害防救

一、災害防救法規之建立

災害防救（disaster management）一詞從字面上解釋，乃指災害預防與應變救助（吳杰穎等，2007）。而劉光倫（2011）認為災害防救係指災害之預防、災害發生之時所採取之適當應變救援措施及災後之復原重建，當然也可以更積極的將災害防救（災防）解釋是在災害發生之前，對於可能發生的災害進行預防或防備，更廣義的解釋就是「災前預防也包括災後搶救在內的各種作為」（黃獻忠、

張名佑，2012）。不過緊急事件不全然都是天然災害，在我國《災害防救法》中將災害的定義，劃分為風災、水災、震災、旱災、寒害、土石流災害等天然災害，

及火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災、空難、海難、陸上交通事故、森林火災、毒性化學物質等非天然災害，同時將災害防救定義為災害之預防、災害發生時之應變及災後之復原重建等措施²⁰。我國災害防救體系架構區分三級，中央主管機關為內政部，在地方則為直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、

市）公所三層級，各級政府必須成立「災害防救會報」，訂定「災害防救計畫」，

督導所屬機關執行各項災害預防工作。當重大災害發生或有發生之虞時，各級災害防救會報召集人得視災害之規模、性質成立「災害應變中心」，結合各機關之

「緊急應變小組」執行災害應變事宜（蔡國堂，2010）。

20 《災害防救法》第 2 條本法專用名詞，定義如下：第二款「災害防救：指災害之預防、災害發生時之應變及災後之復原重建等措施。」

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圖2-3 災害防救體系架構圖

資料來源：行政院災害防救委員會。

網址: http://www.epa.gov.tw/FileLink/FileHandler.ashx?file=13296。查詢日期 2013/11/15。

近來兩岸關係透過交流與接觸，已較以往和緩許多，發生武裝衝突的可能性大幅降低。因此行政院於2012 年 6 月修頒《國防法》²¹開宗明義宣示：「中華民國之國防，以發揮整體國力，建立國防武力，協助災害防救，達成保衛國家與人民安全及維護世界和平之目的。」「中華民國之國防，為全民國防，包含國防軍事、全民防衛、執行災害防救及與國防有關之政治、社會、經濟、心理、科技等直接、間接有助於達成國防目的之事務。」明確的將災害防救列為國軍主要任務，使政府派遣軍隊從事災害防救任務有了法源依據。

依據《災害防救法》規範，當災害發生且符合開設「中央災害應變中心」

時機規定時，國防部即須派員進駐協助處理各項緊急應變事宜（謝鴻進，2010），

並依據中央主管機關或受災地區縣、市申請，派遣兵力協助救災²²。

212010 年 11 月 24 日總統華總一義字第 09900317051 號令修正公布。

全國法規資料庫入口網站，網址：http://law.moj.gov.tw/Index.aspx

22 《災害防救法》第 3 條：各種災害之預防、應變及復原重建，以下列機關為中央災害防救業務主管機關：

一、風災、震災、火災、爆炸災害：內政部。

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圖2-4 中央災害應變中心編組體系

資料來源：柯孝勳（2009）＜地方政府「地區災害防救計畫」之強化機制探討＞。《科技發展政策報導》1(2)：24。

就災害管理學角度，國家賦予國軍從事災害防救相關法令規定，歸納如表 2-3。

二、水災、旱災、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災：經濟部。

三、寒害、土石流災害、森林火災：行政院農業委員會。

四、空難、海難、陸上交通事故：交通部。

五、毒性化學物質災害：行政院環境保護署。

六、其他災害：依法律規定或由中央災害防救會報指定之中央災害防救業務主管機關。

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表2-3 國軍救災各階段時所需之法源依據

階段所需法令執行事項執行單位

國防法 1. 依憲法第 137 條制訂，其中第 28 條載明：「行政院為落實全民國防，保護人民生命、財產之安全，平時防災救護，戰時有效支援軍事任務，得依法成立民防組織，實施民防訓練及演習」。 2. 所謂「民防組織」是指中央或直轄市、縣（市）政府依照「民防法」規定所成立之組織。

3. 該組織與軍方之互動及分隔，端視民防工作是否與「軍事勤務」有關，依法由內政部及國防部督導執行，然而

「平時救災」工作非屬「軍事勤務」，

且「民防法」對「平時救災救護」工作之範圍僅限「協助搶救重大災害」。 4. 依照「民防法」來要求軍方指派人員協助救災工作，勢必需由業管內政部協調國防部始可辦理。

內政部國防部

減災

全民防衛動員準備法令

1. 規定國家發生緊急災難時，實施

「行政動員」及「軍事動員」。

2. 當國家發生戰爭或緊急災難時，總統依憲法發布緊急命令，實施全國動員或局部動員，即應完成人力、物力、財力、科技、軍事等戰力綜合準備，並配合災害防救法規定支援災害防救。

3. 目前我國地區災害處理動員，軍方支援處理之方式區分為平實及戰時，其主導之單位與協調之組織均不相同。

平時是由直轄市、縣（市）災害應變中心應協調相對層及全民防衛動員戰力綜合協調會報。

戰時救災則由作戰區全民防衛動員戰力綜合協調會報統籌調度。

整備國防部年度 1. 籌建救災裝備（如直升機吊掛裝國防部

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預算表部隊年度訓練大綱部隊編裝表

備、搜救裝備、鏟裝機具、衛星地位、

儀器導航、衛星通信系統及無線電對講機等）。

2. 並於平時的教育訓練中，加強災害專業訓練（如機具操作、潛水及打撈訓練、空援組合訓練、直升機吊掛訓練、

中繼台開設及地區通信搶修），藉以逐步建立完整之救災應援能力。

災害防救法「災害防救法」界定軍隊在災害發生時應扮演的角色，因此在該法中明確訂定如主管機關或受災縣市無法因應災害處理時，得申請國軍支援，並依法即受該管縣市政府災害應變中心指揮官指揮，直至任務解除。

另於 2010 年 7 月 13 日立法院三讀通過、8 月 4 日公布之災防法修正案中，

將34 條修正為：「直轄市、縣（市）政府及中央災害防救業務主管機關，無法因應災害處理時，得申請國軍支援。但發生重大災害時，國軍部隊應主動協助災害防救。」

縣市政府國防部

應變

中央災害應變中心作業要點規定

中央災害應變中心，為國內災害防救應變之指揮機關，負有緊急救災人力、物資之調度及支援事宜，當有重大災害發生或有發生之虞時，即通知相關機關進駐，其所列災害種類計有「風災」等14 種，國防部均須派員配合進駐處理。

行政院國防部

資料來源：夏國華（2010），〈從88 水災探討國軍從事災害救援之角色與問題改善之研究〉，

《後備動員半年刊》80：7。

國立臺東大學公共與文化事務學系 碩士在職專班碩士論文