國軍參與災害防救的角色困窘

廣義來說，軍隊是政府部門的一環，協助投入各項重大災害搶救或助民工作 亦是呈現政府執政能力與發揮政府組織功效的具體表現。然軍隊因受憲法所賦予 的職責，組織、功能的獨特性，軍隊的存在價值源於國家安全的需求性與必要性，

是為準備和參與戰爭而建立起來的正規性武裝組織〈蔡萬助，1998〉，投入非軍 事專業領域的災害防救或其他支援事項對軍隊產生一定的變化與影響，更改變人 民對軍隊存在價值的認知。本節擬探討國軍面對災害防救所建立的災防體制與現 行三級災防體系之關聯與面臨的問題。

一、災害防救責任的積累

過去，在災防法規未確立國軍定位的時候，國軍是被動請求協助災害防救的 處理與運用，直接由中央政府下令派遣國軍部隊投入災害現場，或者因媒體輿情 的反應，執政當局認為必須符合民意期待，進一步派遣部隊投入救援行列。

以「莫拉克颱風」為例，當時颱風警報的發布，上至中央下至地方，各級政 府包含氣象專業單位，幾乎都錯判颱風帶來的豪雨威脅，也因政府對災害的敏銳 度不足，導致救援行動的緩慢，當時透過中央傳達國軍部隊投入救災行列，已是 釀災後的緊急處理措施。

「莫拉克颱風當初來的時候，我記得好像只是一般的中度颱風，也沒有特別 的颱風警報，但外圍環流及雲雨團讓中南部山區產生豪大雨。災害發生後，

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也就是八月八日隔一天，從電視新聞我們也看到很嚴重的災損，當時國家搜 救中心及中央的災防中心提出國軍救災支援，同時我們也接獲上級防衛部的 通知要編組人員實施救災，由指揮部與縣政府取得聯繫，我們才編組人員出 去。但人員出了營區卻到不了目的地，因為道路中斷，縣府也沒跟我們講有 這狀況，到了現場才知道第一時間進不去災區，等公路搶通後才到達災區。

進到災區後其實真的很混亂，講真的，我們也不太清楚要怎麼著手，我們沒 有重機具，只有簡單的圓鍬、十字鎬，看到有淤泥就挖，有樹倒了就扛，因 為災害太大、太嚴重，其實那時候縣政府、鄉公所都亂了陣腳，沒有明確的 需求，大家只想趕快恢復原狀，那時候真的很混亂。」〈B1〉

《災害防救法》修訂後，政府將災防權責區分中央、直轄市與縣市、鄉鎮等 三個層級，意在明確規定各級政府機關的責任，國軍依法協助災害防救，由中央 災害防救業務主管機關向國防部提出申請；地方由直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、

市）公所向所在直轄市、縣（市）後備指揮部轉各作戰區提出申請，也就是說國 軍部隊在救災三級體制內，每一層級都可以召喚國軍。換言之，國軍承擔了每一 層級賦予的災防任務與責任。

「我們災防體系區分三級制，各級的首長要負責任，但地方政府好像沒有負 到責任。這三級制坦白講，是將責任分散，上一級推給下級，下一級又丟還 上級，沒人願意承擔，只有部隊。中央指派國防部，縣市也找部隊，鄉鎮也 一樣，部隊大家都想找，第一是部隊 Free 免費的，很好用、配合度高，我 講的，政府想省錢嘛！第二是部隊縱然他不願意也不想去救災，他也不哭不 鬧，不敢發聲，你叫他做他就做，不敢抱怨。聽好喔！是不敢，不是不會。」

〈B1〉

現今國軍部隊之所以成為投入災害防救的主要力量，是因為現在非傳統安全 威脅的天災遽增，影響到國家安全的整體生存發展。而傳統「國家安全」往往會 將「執干戈以衛社稷」擔負保護國家安全的軍隊進行聯結，自然而然將災害防救 視為「保衛國家」的重要工作，此種思維影響軍人對自我角色的認知。

「災害防救，成為國軍的主要任務之一，講真的，最大的不同就是多了一件 事情要去負責。軍人不是怕事也不怕麻煩，而是整個事件法令修訂到現在民 眾對國軍的認同，災害發生了有人傷亡，就推說部隊救災緩慢，於是政府修 正法令，要部隊以後主動救災，部隊就要承擔。社會景氣低迷，薪資偏低，

就說軍人待遇好、領太多，砍你年終慰問金、修改年金制度。部隊死了一個 阿兵哥，就說軍隊黑暗、沒有人權，現在禁閉室要裝冷氣、不能操課，老百

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姓講什麼，政府就改什麼，完全不站在部隊的立場幫軍人想，這樣的部隊會 有榮譽感嗎？講到這救災更明顯，有人想過颱風風雨正強烈，要部隊出動這 樣對嗎？部隊也是人呀！土石流要冒生命危險清除淤泥、土石，口蹄疫要忍 受惡臭、病菌搬運病死豬，怎麼都沒有人想到幫部隊講講話？做不好就推給 部隊、罵部隊，連香蕉生產過剩都要部隊天天吃香蕉。所以，社會輿論是如 此，大家有需要就說這是部隊的責任，這樣子的部隊，說真的，換作是你，

你會心甘情願去救災？想到救災大家就反感，要忍受髒汙、要承擔責任，然 後再大砍福利，其實我們軍人要得不多，最起碼的尊重、尊嚴，最起碼你去 救災，大家會肯定你部隊，而不是像現在好像是應該的，做不好還要罵你。」

〈B1〉

事實上，軍隊「保家衛國」的定義若侷限在傳統軍事安全上，那麼災害防救 將對軍隊而言是承重的負荷；倘若是將傳統安全及非傳統安全相結合，那無庸置 疑的，這是保家衛國的範疇，但對常年戰訓任務為求武力獲取勝利的部隊而言，

這是項全新的考驗。

二、國軍災防體系的建立

法令修正後，國軍的災防機制也隨之改變。由國防部訂定國軍災害防救計 畫，規劃以現役部隊為救災主力，以作戰區為主體，將全國以直轄市、縣（市）

行政區域劃分救災責任分區，由作戰區指揮官負責或指派專人指揮，指定區域內 的國軍部隊、學校、單位負責救災分區內救援任務。平時與當地政府首長建立經 常性聯絡管道，直轄市、縣（市）後備指揮部派遣聯絡官進駐直轄市、縣（市）

政府，當有災害發生之虞時，國軍於W36 (災害到達該地區前 36 小時) 警報發 布至 W24，即依相關階段劃分之行動準據，規範救災應變中心開設、正副主官 依規定留值、官兵休假彈性調整、兵力與機具前推預置等整備工作〈陳勁甫等，

2010〉。

依據現行法規及救災機制，國軍參與災防任務，依災害種類區分突發性及預 警性配合開設應變中心，其中預警性災害其應變機制區分一、二級，以各作戰區 戰情室為基礎，隨天候條件、災情狀況，逐次提升開設等級，當地區發生災情，

各部隊責任區依國防部或各作戰區命令執行救災任務，因應需要立即派遣機動指 揮組，並向災區開設前進指揮所，以指揮救災部隊執行災害救援任務，國軍依據 國防部的政策指導，依災害應變中心達開設標準，即以「預置兵力，超前部署³⁷」

37 2009 年 10 月 15 日總統馬英九出席國軍「八八水災災害防救有功官兵表揚大會」指示國軍「要 採取『防災重於救災』、『預置兵力，超前部署』的方式處理」面對災害防救。

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方式，投入災害防救。其指揮所開設時機如下表：

表3-2 地區國軍災害應變中心開設時機 災害類別 應變中心開設時機

風災

1. 二級開設：中央氣象局發布海上颱風警報 W-36 後，或依作戰區 災防中心命令開設。

2. 一級開設：中央氣象局發布海上、陸上颱風警報時，預測颱風 暴風圈將於24 小時內接觸陸地時。

震災 中央氣象局發布地震震度達 6 級以上，或估計有 15 人以上傷亡、

失蹤，且災情嚴重亟待救助。

火災、爆 炸災害

估計有 15 人以上傷亡、失蹤，且災情嚴重亟待救助，或發生地點 在重要場所、設施。

水災

1. 二級開設：中央氣象局連續發布豪大雨特報，24 小時累積雨量 達200 毫米以上，或依作戰區災防中心命令開設。

2. 一級開設：中央氣象局發布超大豪雨特報，且 24 小時累積雨量 達 350 毫米以上，或海上陸上颱風警報解除後，仍持續發布超 大豪雨特報，或依作戰區災防中心命令開設。

土石流 估計有 15 人以上傷亡、失蹤，且災情嚴重，經農委會研判後，依 作戰區災防中心命令開設。

空難 航空器運作中發生事故，估計有 15 人以上傷亡、失蹤，且災情嚴 重，經交通部研判後，依作戰區災防中心命令開設。

海難 我國飛航情報區內發生海難事故，估計有 15 人以上傷亡、失蹤，

且災情嚴重，經交通部研判後，依作戰區災防中心命令開設。

毒化物災 害

估計有 15 人以上傷亡、失蹤，且災情嚴重，或汙染面積達一平方 公里以上，無法有效控制者。

森林火災 被害面積達 50 公頃或草生地達 100 公頃以上，經農委會研判後，

依國防部聯合作戰指揮中心命令開設。

資料來源：參考陸軍花東防衛指揮部〈第二作戰區100 年災害防救計畫〉，研究者整理。

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因此，地方政府極度仰賴國軍的應變機制，反而對專責負責災害防救的消防 單位或救難單位較少運用。

「事實上國軍有進駐還是有他的功能，很多災害的現況都是看當時而定，才 能知道大家要如何一起去救災。當然我們還是很需要國軍的協助跟幫忙，只 能說感激啦，國軍能幫我們做多少就算多少。」

「其實消防單位的人力很有限，一般沒有危及到人命安全的事故，也不太可 能找消防，更何況他們自己就忙不過來了，我們公所的災防中心他們都沒辦 法派出人力參加了，至少國軍人員較足夠，而且預置兵力他們的人就已經到 了，不用臨時去找人，我們比較需要的是災害復原，這部分很需要他們。」

「其實消防單位的人力很有限，一般沒有危及到人命安全的事故，也不太可 能找消防，更何況他們自己就忙不過來了，我們公所的災防中心他們都沒辦 法派出人力參加了，至少國軍人員較足夠，而且預置兵力他們的人就已經到 了，不用臨時去找人，我們比較需要的是災害復原，這部分很需要他們。」