軍隊角色的轉型

回顧我國近半世紀來，最嚴重的天然災害首推「九二一大地震」，而「莫拉 克颱風」所帶來的水患，造成大規模土石流、河川溪水暴漲、潰堤坍方，這兩場 災害讓國軍開始介入各種社會的危難，也成為各方政治角力的籌碼。

一、軍隊人力與災防任務

我國的建軍從過去積極整軍備戰、強化國防武力及兵力的傳統作戰方式，到 現在國軍依《四年期國防總檢討》之規劃，以「打、裝、編、訓」的建軍思維，

檢討現有兵力規模與結構，以守勢戰略為指導，發展防衛作戰能力。然我國防災 緊急應變體系在《災害防救實施方案》頒布實施之前，中央政府層級並無防（救）

災相關組織，因此當國內發生重大災害或事故時，軍隊成了政府運用的最佳「救 急人力」。因為軍隊向來擁有組織與動員的能力，且在整備與訓練上較具有一定 規模，現實上的可及性與服從性，讓軍隊容易使命必達，這樣的特質深受無資源 的地方政府倚重。

「國軍各項重機械設備及人力充沛，目前並無戰事發生，我認為於災害發生 時應配合各地方政府即時調度國軍各項重機械設備及人力投入各項救災工 作，如此將可充分協助各地方政府各項災害預防及受災人員搶救工作。」

〈A1〉

「最基本的問題，我一個鄉公所能力真的非常有限，我們沒有人力，也沒有 充足的經費，災防工作是需要大量人力投入搶救的，這樣可以減少災害的損 失，國軍的投入正可以解決我們這部分的問題，因為國軍有比較多的人力，

可以協助我們災防工作，現在國軍進駐後，至少不用擔心發生狀況找不到人 協助處理。」〈D1〉

「人多好辦事，老實講國軍的體能也比較年輕，我們一直搶救可能要兩天，

國軍人多可以換班制的，會做得比較好，甚至有人員要後送的話，國軍也 做得比較好。」〈C4〉

「軍方進駐其實我們也比較安心，因為我們村落人口結構比較特殊，老齡化 嚴重，要不然就是小朋友，年輕人比較少，如果有什麼狀況發生，軍方可以 協助我們。像軍方的車輛可以載送村民或是清運廢棄物，對我們蠻有幫助 的，工作推行很有助益，如果說救災要請廠商來做這些事，第一個我們沒有

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錢，沒辦法支付龐大的費用。第二個鄉公所本身就沒編這預算，我們村更不 可能，最後是災害或颱風天這些機具、卡車要租要調也不容易，價格很貴，

還不一定調得到，所以沒辦法找廠商，這種就要公路局、河川局那些專業單 位他們有錢去找契約廠商，但我們靠國軍就行了，最起碼我講真的，軍方來 又不花我們的錢，而且又有效率，這才實在。」〈D2〉

然而面對這樣的期盼，軍方卻感受到極大的壓力與心理的不平衡。

「中央指派部隊從事救災，地方政府依賴部隊救災，然後只要有百姓有怨 言、有災損了，大家矛頭就指向部隊，救災不利被各界輿論撻伐，但有誰 想過救災的責任是部隊要去承擔的嗎？沒錯，政府有想到這點，所以把災 害防救變成部隊的主要任務、作戰任務，那樣部隊就沒辦法推卸。於是政 府把救災的責任加諸在部隊身上，有災難的地方就有部隊，這聽起來很像 部隊常講的什麼「仁義之師」，要這樣講也是沒錯，但有考慮到部隊型態的 轉變及未來少子化及募兵制的限制因素嗎？我想是沒有的，政府就只是把 責任推給部隊，救災是部隊的任務，部隊應當救災。如果災害太大或災損 太高，就是部隊的作戰任務失敗，部隊指揮官是要擔責任的，這不是很奇 怪嗎？從地方到中央的首長都像沒責任似的，問題要部隊解決，責任也要 部隊扛，民選的首長撇得一乾二淨。」〈B1〉

「國防部跟司令部都有下達救災命令，人員裝備到齊了，我們就出去了，也 沒特別條件，人員跟裝備數量是重點，不想去的也沒得選擇，畢竟我們是 軍隊，要服從命令的。」〈B3〉

軍隊因為是結構特殊且服從性高的組織，政府在面臨災害危急之際，動用軍 隊投入救災的戰場，國軍官兵基於服從命令投入災害防救行列，然這跨領域的任 務對國軍而言著實是項考驗，特別是面對國人及輿論的期待，使部隊有種不得不 為的無形壓力。

自2010 年《災害防救法》第 34 條增訂國軍部隊主動協助災害防救，得運用 應召之後備軍人協助災害防救，完成《國軍協助災害防救辦法》、《國防部災害應 變中心作業規定》、《國軍戰備規定及突發狀況處置規定》等法規之增修訂作業，

將災害防救納為國軍中心任務之一，以完備國軍救災之相關法源依據〈國防部，

2011〉。然目前國軍部隊，除空軍海鷗救難大隊、海軍水下作業大隊〈前身海軍 救難大隊〉等單位外，各軍種或軍區均未編設專責的救災部隊，如遇突發狀況，

其他國軍部隊依《國軍戰備規定及突發狀況處置規定》由戰備部隊時限內轉化成

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救災部隊，因此工兵、化學兵、衛生部隊亦是被視為從事執行災害防救的專業部 隊。

「我們平常就是一個戰備部隊，在重大災害發生時，馬上要轉換成救災部 隊，十分鐘之內要完成。」〈B2〉

「面對突發災害，依部隊來講，講正規的還是依循《國軍協助災害防救辦法》

來做，部隊也有制定相關規範。簡單來說，突發性災害發生，部隊的戰情中 心就變成緊急應變中心，立即跟友軍單位及地方政府應變中心取得聯繫，擔 任留守的高勤官直接變成救災部隊指揮官。部隊也一樣，由擔任戰備的部隊 立即變成救災部隊。講明白一點，就是原本一個營裡面有一個連擔任戰備部 隊，譬如第三連是戰備部隊，重大災害緊急事件發生，第三連這個戰備部隊 馬上就變成救災部隊，戰備任務由下一個連接替，救災部隊就準備出營門前 往受災地點，簡單來說就是這樣。因為戰備部隊基本上是全員留守，特別是 在假日的時候，主官、管都在且部隊人較多，所以由戰備部隊轉換。」〈B1〉

過去，國軍部隊每逢天然災害或重大意外事件，本著「軍愛民」的傳統價值 與精神，均能配合政府的需求投入災害搶救的行列，地方政府遭遇災害後，依《防 救天然災害及善後處理辦法》由省、市政府召開防災會議，統計各地災損、待援 解決事項，在會議中提出，再由地方政府評估自身能量後向中央匯報，最後統一 由中央調派支援或責由縣市政府就近向當地駐留守軍協調支援。

「以前在颱風過境後，地方政府會依受災害的程度或區域請部隊協助支援，

他們發個函來，部隊就會派遣部分的兵力去協助，做的事情也不一定，看當 地政府的需求而定，那時候比較沒有規則章法，很多事情都幫忙處理。」

「之前有鄉鎮要求部隊支援某個區域樹木倒塌跟土石清淤，但救災部隊到達 現場，發現這個區域是公墓。講真的，部隊投入救災，應以「救人」為優先 考量，協助清理墓園，官兵的反彈很大，這感覺不是很好。」〈B1〉

國軍的救援角色隨著災害的時間而有不同，例如：投入災害防救之初，多屬 災害復原部分，以土石、廢棄物清運及農產品搶收為主要任務，若有重大的傷亡 或土石掩埋，也會依地方政府所提出的需求來執行人員搶救或災後復原工作。

「以前就有在救災了，不過從前的救災都是災害結束後，譬如颱風離開了，

農作物災損或房屋倒塌，地方政府他們提出來的需求跟部隊協調，才由部隊 派兵力去支援協助。」〈B3〉

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「以前修法前，譬如說颱風這些災害結束後會協調當地的國軍部隊來協助我 們復原清理的工作，最主要也是道路的搶通、土石清運這些工作。」〈D1〉

「基本上軍方的兵力可以協助我們很多事，特別是災後復原這個部分，路 樹、土石的清運，軍方來做很快的，而且又做得很好。」〈D2〉

而歷經「九二一大地震」政府開始正視國軍投入災害防救的重要性，「莫拉 克颱風」更成了國軍從事災害防救的分水嶺。目前的法規體制，明定國軍部隊依 法在重大災害發生或接獲地方政府申請之後，依令抵達地方政府要求災害發生地 點或指定區域，進行災害搶救或人員救助等災防任務，這樣的改變，是政府對災 防法令的「與時俱進」？抑或過度「依賴」國軍部隊？法規的制定是否衝擊國軍 任務必需予以釐清。

「對國軍這邊比較重大的改變是他將救災列為國軍的主要任務，他變成重大 災害的時候他要主動支援，因為這條文修正之後，國軍也去訂了一個支援救 災的作業要點，國軍在整個支援上都有明確的規定。」〈A3〉

面對法令的修正，使得國軍在執行災害防救任務的角色，由原本「接受申請、

提供支援」的被動型態，轉換為「主動投入、協調執行」的積極定位，而國軍投 入災防的「法制化」更是對國軍部隊的中心任務產生了重大的變革。國防部與內 政部針對國軍協助災害防救項目訂定《國軍協助災害防救辦法》，以各作戰區為 主，結合行政區域編組劃分救災責任分區，並依地區特性、災害類別及規模，由 作戰區統一規劃運用地區三軍部隊，開啟了國軍協助救災的新階段³⁴。

二、軍隊參與災防的變革

軍隊是以作戰為主的武裝力量，「軍以戰為主」是軍隊存在價值的鐵律，然 災害防救納入國軍主要任務後，「救災就是作戰」的戰略思維改變傳統部隊的任 務型態，「平時能救災，戰時能作戰」成了現今國軍建軍備戰的主要目標與任務

軍隊是以作戰為主的武裝力量，「軍以戰為主」是軍隊存在價值的鐵律，然 災害防救納入國軍主要任務後，「救災就是作戰」的戰略思維改變傳統部隊的任 務型態，「平時能救災，戰時能作戰」成了現今國軍建軍備戰的主要目標與任務