災防體制與法制的難題

隨災害的規模、威脅、影響等不確定性，政府不斷調整救災、防災的效能。

依我國「地方制度法」及災防法規規範，直轄市、縣市政府與鄉鎮市區公所等地 方政府，為推動災害防救施政第一線，也是災害防救施政的基石〈行政院，2012〉。 本節將針對災害防救體制的更替，賦予地方政府的救災職權與國軍投入支援災害 防救的變革實施探討，俾發掘法規體制下是否仍有不足或未臻完善之處。

一、災防體制的變遷

依據《災害防救法》規範，我國災害防救體制採取三級制度， 2010 年增設 常態任務編組之「行政院災害防救辦公室」專責執行中央災防業務，同時明訂直 轄市、縣〈市〉及鄉鎮〈市、區〉政府均需成立災害防救辦公室，賦予地方政府 統籌各地方災害防救的工作，藉以發揮執行防災功效。依中央災害防救辦公室的 架構成立災害應變中心，統一運用、指揮各縣市救災支援，俾利災害防救任務遂 行。《災害防救法》第九條第二項所定災害防救業務，以縣市為單位特設地方政 府之災害防救辦公室，以因應各項災害防救業務推行。

「防災辦公室主任是由副縣長擔任，然後最主要單位是消防局，各局處都會 派員參加，我們都有分工，無災害時就是防災辦公室，災害來臨就提升成防 災應變中心，整個運行是依據中央訂定的災害防救基本計畫、災害防救業務 計畫與縣的地區災害防救計畫來執行，由消防局擔任秘書單位，提供縣長、

副縣長相關的建議，由縣長決定是否要開設應變中心。因為現在是三級分立 的防災體系是「地方負責、中央支援」的權責型態，除了遇到緊急重大的災 害或全國性的災害會由中央應變中心統一要求開設或指導事業單位的協力 外，中央對縣的應變中心很少有指導，都是縣長下決策，再由各局處回報中

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央相對應部會報備而已。不過中央為了掌握地方災情，在災害來臨時都會定 時舉行視訊會議，由中央應變中心召開，這就會要求應變中心成員全員到 齊，聽取各地應變中心的災況報告或需求，我們也會依中央提供的資訊，譬 如中央氣象局的豪大雨警報或水利署的洪汛警報等通知各鄉鎮，假設我們有 重大災情，像農業損失或鐵公路中斷，我們也會在對中央的視訊會議中提 出，由中央主管部會或事業單位提供決策及協助，其他災情蒐報或潛勢地區 的預判與民眾撤離、避難疏散及維生物資的投入，就都是由縣府這邊負責，

不用透過中央。」〈A2〉

以臺東縣為例，除設置縣級災害防救辦公室外²⁷，災防辦公室必需召開定期 會議，確立以縣為單位的災防應變機制及預防性災害的模擬推演，確立災害應變 中心成立後的正常運作，同時建立與各單位的聯繫管道。災害應變中心成立時，

納編縣府消防局等二十個局處幕僚單位、交通部公路總局第三區養護工程處臺東 工務段等十個中央派駐地方單位與公營事業機構，另陸軍臺東地區指揮部、臺東 縣後備指揮部等單位亦納入應變中心編組，由臺東縣後備指揮部擔任國軍與地方 政府聯繫秘書單位。

「臺東地區救災指揮官這總指揮是縣長，我們軍方就是我們臺東地區指揮部 的指揮官，縣政府應變中心成立後，由我們東指部指揮官跟後備指揮部指揮 官前往列席，然後我們軍方臺東救災分這三個聯防分區，一個是『太達』是 由我們副指揮官當指揮官，一個『關海』是由臺東憲兵隊隊長，然後臺東市 這臺東聯防分區就是志航基地基勤大隊長。」〈B2〉

然在一般地方政府的組織編制除了消防機關外，災害防救的權管機關往往礙 於財政、人力等諸多因素，針對災害潛勢地區、防災規劃與災民撤離等救災專業 業務交由非防災專業背景人員，或以任務編組方式執行災防任務，其中軍人便是 重要運用的工具。

「其實在鄉鎮公所救災的人力是以民政課為主，加上村里幹事配合，其實鄉 鎮市人力本身是有限的，但現在法規修改後，鄉鎮公所沒有能力應付災害的 時候就會跟縣府來反映，申請國軍來支援。」〈A2〉

「一般來說地方政府的成員不是民選的公職人員就是考試進來的公務員，他 們人少又不懂災害管理、搶救等工作，加上消防隊的人力更有限，各消防分

27 臺東縣政府臺東縣政府主管法規查詢系統。《臺東縣災害防救辦公室設置要點》。

網址： http://law.taitung.gov.tw/LawContent.aspx?id=GL000088。查詢日期：2014/4/21。

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http://www.trtc.com.tw/ct.asp?xItem=1315947&CtNode=24530&mp=122031。查詢日期 2014/3/1。

29 2002 年 3 月 31 日 14 時 52 分於花蓮秀林地震站東方 44.3 km 處發生芮氏規模 6.8 級地震。

內政部消防署。網址：http://www.nfa.gov.tw/main/List.aspx?ID=&MenuID=556&ListID=700。

查詢日期2014/3/1。

30行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會。網址：http://88flood.www.gov.tw/work.php#8。

查詢日期：2014/4/22。

31 《災害防救法》第 4 條。

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資料來源：研究者整理。參考立法院〈3768 號院會紀錄〉。《立法院公報》99(3)：111-148，

2010。

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三、災防任務整合

依據災防法規，於災害發生來臨時，地方政府分級成立災害應變中心，統合 各地區救援能量，統一管制、運行，並配合中央政府指示或尋求其協助，來確保 整體災害防救任務的達成。《災害防救法》第三十一條第六款各級政府成立災害 應變中心後，指揮官於災害應變範圍內，依其權責可以名義實施「指揮、督導、

協調國軍、消防、警察、相關政府機關、公共事業、民防團隊、災害防救團體及 災害防救志願組織執行救災工作。」災害防救會報成員由直轄市、縣（市）長就 有關機關、單位首長、軍事機關代表及具有災害防救學識經驗之專家、學者派兼 或聘兼³³，因此當災害應變中心成立時，國軍單位依權責劃分由部隊指揮官〈主 官〉進駐應變中心，並派遣聯絡官至各鄉鎮市災防應變中心，作為應變災害之準 備。

「應變中心成立，各單位連絡人員都要進駐，最主要是我們也會跟中央就是 內政部有做聯繫，同時做視訊及系統整合。一般而言，縣的應變中心完成開 設後，會向中央報備，並由各部會相對應局處，向中央完成通聯傳遞測試，

並詢問中央有無特別指示事項，或者由中央下達開設指令，縣配合中央同步 開設。」〈A2〉

「原則上我們陸軍臺東地區指揮部與地方縣府的協調，僅只於主官對主官，

就只有指揮官參加，要溝通、協調就由我們指揮官跟縣長談，有需要部隊的 協助，縣長可以提出需求，我們指揮官會評估可行性，報請陸軍花東防衛指 揮部核定，重大災害時就直接由我們指揮官決定。另外一方面，我們指揮官 也會根據我們部隊預置兵力情形及潛勢地區可能受災程度的研判，提供建議 給縣長參考，由縣長決定是否需要軍方協助鄉民撤離等離災作為。原則上我 們軍方各部隊都會開設應變指揮所，由各參謀研擬防災作為。但我們這指揮 所只對我們軍方自己指揮官負責，不與縣府應變中心對接，所以要我們部隊 支援除了向鄉鎮的聯絡官提出申請外，就是運用指揮官參加縣府應變中心的 會議時，由縣長向指揮官協調。」〈B2〉

依據《災害防救法》、《國軍協助災害防救辦法》規範，國防部專責由各地區、

縣市後備指揮部擔任國軍與地方政府聯繫的秘書單位，由後備指揮部派遣聯絡官 至縣府及鄉鎮公所的災害應變中心，接受地方政府申請國軍部隊支援救災任務，

另由作戰分區指揮部派遣災情蒐報人員，負責蒐報重大災況，提供作戰分區指揮 官參考、運用，主動協助地方政府救災。

33 《災害防救法》第 9 條。

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「原則上我們常備部隊跟縣府之間的秘書單位是後備指揮部，而我們陸軍臺 東地區指揮部兼任作戰分區的指揮部，因此災害來臨時的每天晚上都會召開 災防會報，律定次日行動，召集三軍部隊來開一個災防會報，提供救災兵力 統籌預劃分配。」〈B2〉

軍方因為領導一元化，每日由作戰分區進行災防任務的統合，讓軍方內部各 項災防工作較能有效統籌運用，但地方政府災害應變中心實質的統合工作並非想 像中的流暢，政府機關部門分官設職，為求各專業領域的分工，卻也造成整個資 源整合運用的一大考驗。

首先是不同組織的磨合問題：

「我們的救災體系可能由我們消防的、警察的、國軍的或者是一些民政系 統，其實是各有各自的通訊管道，沒辦法互相互聯，但名義上我們在通聯有 個統一的指揮體系，就是縣的災害應變中心，但這災害應變中心其實沒有辦 法直接對中央派駐的機關、事業單位或國軍實施通聯，都需要透過各單位在 應變中心的聯絡人員去聯繫，包含我們縣府本身的消防、警政這些機關也都 是一樣，縣府無法直接調度第一線的人員，還是需透過各母體單位去運作。」

〈A3〉

「災害發生當下是應變組織體系的運用，平常是行政組織體系，這兩軌可以 思考一下，平常因為沒有所謂災害當下的時間壓力，所以在聯繫上是 OK 的，可是一旦進入到應變，他就有時間壓力，這時間壓力進來以後，是不是 讓應變的組織統整是有充分的結合？這應該分兩個層面來講：縣政府層級的 應變組織，他會匯入事業單位，其他縣府以外的單位，縣政府組織內部沒問 題，因為他畢竟就是在縣府裡面的組織單位。可是如果在這組織應變體系匯

「災害發生當下是應變組織體系的運用，平常是行政組織體系，這兩軌可以 思考一下，平常因為沒有所謂災害當下的時間壓力，所以在聯繫上是 OK 的，可是一旦進入到應變，他就有時間壓力，這時間壓力進來以後，是不是 讓應變的組織統整是有充分的結合？這應該分兩個層面來講：縣政府層級的 應變組織，他會匯入事業單位，其他縣府以外的單位，縣政府組織內部沒問 題，因為他畢竟就是在縣府裡面的組織單位。可是如果在這組織應變體系匯