日本災害防救體制

一、災害防救體制之背景

日本因地理環境之故，颱風、地震、火山爆發等天然災害頻繁，1880 年明 治維新時代即制訂《備荒儲蓄法》，其後又陸續制定以國土安全為目的之《河川 法》、《砂防法》及《森林法》〈施邦築，2005〉。雖就不同天然災害制定專法因應，

惟二次世界大戰前，大致可統合各種災害防救基本原則、措施及組織 1952 年北 海道的地震、1959 年伊勢灣遭颱風侵襲，日本政府警覺到建構綜合防災體系之 重要性，決心立法防救，遂匯整多項單行法規，於 1961 年制定《災害對策基本 法》¹²，以此為日本災害防救法規基礎。

二、災害防救法令與組織變革

日本政府為有效統合、貫徹《災害對策基本法》之施行，1974 年設立「國 土廳」專責災害防救及災害對策，直屬內閣府轄管，並考量日本位於環太平洋火 山地震帶的西側，每年發生的有感地震高達千餘次，已頒定的《災害對策基本法》

不足應付地震所帶來的災害，於是在1978 年制定《大規模地震對策特別措置法》

藉以整備和強化大規模地震預防及災害防救體制。1984 年又於國土廳下設置「防 災局」，統整災害對策及運作，使其災防工作能有專責機構推行。

1995 年日本阪神大地震造成 6 千多人死亡，4 萬多人受傷，房屋倒塌 25 萬 餘棟，該地震暴露了當時的《災害對策基本法》無法有效因應大規模災害，突顯 地方自治團體間協力不足以及自衛隊派遣遲延導致無法發揮功能等問題〈施邦 築，2005〉。日本國會隨即大幅度修正該法，強化事前防災、災中搶災、災後復 原等相關規範，周延災害對策，降低減少災害。

2001 年為因應日趨嚴重的天然災害，日本配合政府組織調整，將原本設於 內閣府專責災害防救及災害對策的國土廳及原有負責交通建設、事業的運輸省合

12 立法院國會圖書館-外國法案介紹。

網址：http://npl.ly.gov.tw/do/www/billIntroductionContent?id=21#日本。查詢日期 2013/11/09。

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併為「國土交通省」，希望發揮災後復原重建功效。同時將原隸屬國土廳的防災 局，提升改隸內閣府，顯示日本政府對災害防救體制建立的重視。為了預防及做 好地震災害防救準備，日本政府參考土佐灣、紀伊半島、熊野灘、遠洲灘及駿河 灣連動型地震帶對日本東南部的影響，2002 年訂頒《「東南海、南海地震」及預 防地震災害特別措施法》，欲強化預防連動型地震所帶來災害及災害防救。2004 年印度洋大地震引發「南亞海嘯」，讓四面環海的日本意識到必需有一套針對日 本海溝周遭地震觀測、預警及災害防救的法規，遂於同年制頒《日本海溝、千島 海溝俯衝地震災害預防措施法》，現今日本內閣及國會均依每年所遭遇之災害種 類與受災程度檢討修正，以符合日本現況。

三、自衛隊投入災害防救

日本的防衛武力以自衛隊（The Japan Self Defense Forces，簡稱 JSDF）為 主，是第二次世界大戰之後日本國家軍事武裝力量。它組建於1954 年 7 月 1 日，

根據日本《和平憲法》第9 條：「日本的軍事實力只能維持在自衛所需的水準」，

目前由防衛省所統籌管轄¹³。

日本政府體制區分中央政府、都道府縣、市町村等三級政府體制，災防工 作依據《災害對策基本法》。市村町轄管區域內發生災害時，應實施相關應變處 置，必要時得對人力、物力實施緊急徵用，有效投入災害防救行動。而日本在防 衛大綱（如同我國國防法）已將大規模災害定位為防衛武力應執行的主要任務（日 本防衛廳，2003），並由防衛省依據《災害對策基本法》、《大規模地震對策特別 措置法》、《「東南海、南海地震」及預防地震災害特別措施法》及《日本海溝、

千島海溝俯衝地震災害預防措施法》等相關法規制定《防衛省防災業務計畫》，

作為自衛隊遂行災害防救任務之依據。防衛省及自衛隊面對自然災害時，依災害 種類及受災程度區分：「災害派遣」、「地震防災派遣」及「核能災害派遣」等三 項，並在自衛隊能力範圍內，與地方政府、公共團體聯合給予意外事故和天然災 害之地區提供海〈空〉難搜救行動、並進行防汛、醫療、防疫、供水及人員和物 資運輸等作為，其投入方式與派遣權責如次¹⁴：

〈一〉 投入時機：

災害發生無法掌控時，由市村町長立即向都道府縣知事報告請求援助，都 道府縣知事依災害狀況、損害程度得以書面方式向防衛省提出申請自衛隊投入災

13 日本防衛省網頁。網址：http://www.mod.go.jp/。查詢日期 2013/11/09。

14日本防衛省〈2013〉。《平成 25 年版日本の防衛-防衛白書》。日本東京都：日經印刷株式會社。

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害防救，如遇重大緊急事件，可直接由防衛大臣派遣自衛隊前往救援，或市村町 無法向都道府縣提出請求時，亦可直接透過防衛省請求自衛隊支援。

〈二〉 任務派遣：

防衛省接獲派遣申請後，依申請事項由防衛大臣或其指定人員下達部隊派 遣命令，投入災害防救行動，必要時可召集預〈後〉備軍人投入災區救援。並依 各受災區域、災害種類實施不同救援行動。俟災害區域離災，由防衛大臣評估部 隊運作及救援進度，下達災害防救撤收命令或預〈後〉備軍人解除召集。除政府 體制內都道府縣知事可向防衛省提出申請外，海上保安廳、機場、港口等亦可因 緊急事故或重大災害發生向防衛省提出救援申請。

此外，首相召開緊急會議之要求可主動投入派遣，防衛省參考內閣府所提 供災害預防資訊¹⁵，由防衛大臣或其指定者下達派遣命令，受領派遣命令之防衛 官或部隊長針對命令派遣內容執行災害防救任務，並在離災後再由防衛大臣下達 撤離命令。

圖2-1 日本自衛隊投入災害防救程序

資料來源：日本防衛省（2013）。《日本の防衛-防衛白書》。日本東京都：日經印刷株式會社，頁 197。

15 內閣府災害預防資訊網。網址：http://www.bousai.go.jp/。查詢日期 2013/11/09。

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這項法規依據在日後的重大天災中起了非常大的作用。1995 年日本阪神歷 經震源深度僅 16 公里，規模芮氏 7.3 級的大地震，使日本阪神地區一片狼藉，

造成6 千餘人罹難即 4 萬餘人受傷，日本政府為搶救傷患，由首相村山富市召開 緊急會議，要求自衛隊投入災區救災，這是日本自衛隊從事災害防救首次任務。

本防災專家小川雄二郎曾表示：「日本自衛隊的任務中並沒有救災，因此各地區 災情嚴重時，如需要動用自衛隊還是要經過合法程序的申請，而過去的救災經驗 中，亦有反對與贊成的兩種不同聲音，如今大多數人都支持自衛隊的救災行動」

16。

2011 年 3 月 11 日於日本東北方宮城縣外海發生芮氏 9.0 級強震，引發海嘯 及核電廠災變等「複合式災害」，造成至少1 萬 5 千餘人死亡、2 千餘人失蹤、2 萬餘人受傷，遭受破壞的房屋更達百萬棟，為日本二戰後傷亡最慘重的自然災 害。災害發生後日本首相菅直人要求防衛省立即動員自衛隊投入救災任務，總計 派遣達十萬人次投入此次救援任務。

根據日本防衛省統計1995 年迄今，日本自衛隊為確保國民安全，從事災害 防救任務派遣計9 千餘次，派遣人數達約 273 萬人次¹⁷，使日本自衛隊在災害防 救任務上已形成常態性任務。根據日本內閣府民意調查的歷年調查資料¹⁸，日本 國民認為自衛隊做的最好的功能以「災害派遣」受到最高的肯定，遠遠超過「國 家安全」功能〈吳明上，2011〉，顯見日本國民認為自衛隊除了軍隊擔負的國家 防衛任務外，也重視對國民的生活安全保障。

四、災害防救對軍隊任務之影響

1990 年代，為因應中國大陸崛起及北韓威脅等國際與區域安全新情勢，日 本內閣亟欲想改變現有的防衛能力，在 1995 年公布修訂過的防衛計畫大綱，該 份防衛計畫大綱保留了1976 年大綱規定的「基礎防衛力量構想」，即保持「自衛 所需的最小限度的基礎型防衛力量」，同時把自衛隊的主要職能由抵禦入侵擴大 為保衛日本、應付大規模災害和為國際和平做貢獻〈楊永明，2005〉等列入，其

《防衛計畫大綱》詳述自衛隊的具體任務：國土的防衛、應付大規模自然災害等 各種事態、建立更穩定的安全保障環境〈劉志青，2007〉，其中受《美日安保條 約》限制，美國一直扮演著亞太地區安全保障者的角色，日本的國家安全也是受 到美國的保護，因此自衛隊並未實際做出、或是可以突顯防衛「國家安全」功能

16 小川雄二郎，2010 年 6 月 9 日來臺赴國防大學演講內容。

17日本防衛省網頁-自衛隊活動紀實。網址：http://www.mod.go.jp/j/profile/ikou/panfu/q01.pdf。查 詢日期2013/11/09。

18 内閣府世論調査。網址：http://www8.cao.go.jp/survey/index.html。查詢日期 2013/11/09。

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的作為〈吳明上，2011〉，因此，日本國民未能深刻感受到日本自衛隊保衛國家 的效能，但日本政府及自衛隊卻要獲取廣大日本國民支持與認同災害防救給予了 日本自衛隊發展空間。

2006 年日本國會正式通過《防衛廳設置法》修正，2007 年 1 月 9 日防衛廳 升格為防衛省〈類似我國國防部〉，成為日本政府一級機關，防衛大臣負責日本 全國的國防事務，首相為自衛隊的最高指揮官。然鑒於「311 大地震」發生後，

日本防衛省及自衛隊面對前所未有的浩劫投入大量兵力進行搶災、離災任務，使 日本防衛省體認到災害防救投入時間的重要性。在申請及派遣方式不變下，防衛 省於2013 年 9 月 1 日公布為使日本全國各地駐軍在面臨災害發生第一時間能迅 速投入災害防救，全國各地需常態編組建構「緊急支援行動力〈First Action Support Force，簡稱 FAST-Force〉」之自衛隊，在發生災害之初，主動蒐集災害

日本防衛省及自衛隊面對前所未有的浩劫投入大量兵力進行搶災、離災任務，使 日本防衛省體認到災害防救投入時間的重要性。在申請及派遣方式不變下，防衛 省於2013 年 9 月 1 日公布為使日本全國各地駐軍在面臨災害發生第一時間能迅 速投入災害防救，全國各地需常態編組建構「緊急支援行動力〈First Action Support Force，簡稱 FAST-Force〉」之自衛隊，在發生災害之初，主動蒐集災害