第二節 第二節
第二節 國家政策的轉變 國家政策的轉變 國家政策的轉變 國家政策的轉變
前面敘述清代至戰後臺灣農業對外市場與農業生產結構的轉變，試圖說明外 部市場如何影響島內農業生產。然而外部市場對島內農業生產的影響往往並非絕 對而直接，其間國家在經濟發展上的角色亦無可忽略。另一方面，當臺灣對外市 場及其經濟結構產生轉變，便會遷動島內治理的方針，即國家政策產生改變。此 外，由於新社地區位於沿山地帶的位置特性使然，國家對於沿山地區治理亦無可 忽視。因此，本節關注國家在面對臺灣經濟結構轉變之際，國家在經濟發展策略 與沿山地區治理產生何種轉變。
具體而言，本節探討可分三部分，第一，說明清代國家沿山番界政策的轉變；
第二，說明日治時期總督府在確立米糖經濟過程中相關的殖產興業政策；第三，
說明戰後米糖經濟衰退後，臺灣農業轉型過程中國家農業政策的施行。
壹壹
壹壹、、、、番界劃立與番界政策的演變番界劃立與番界政策的演變番界劃立與番界政策的演變番界劃立與番界政策的演變
清官方為防止漢人往內山移動，形成統治上的漏洞，在康熙 61 年（1722）
立石為界，然而效果不彰。以中部地區為例，仍阻止不了漢人由海岸平原往台中 盆地移動之態勢。另一方面，封禁的邊區如同沒有國家看管的地帶，一旦發生動 亂，界外反而成為鞭長莫及之地。雍正時期的稅制與番地政策的變革，促使中部 地區的平埔族—大甲西社，聯合樸仔籬社、大甲東社以及阿里史等社對抗官方，
雍正 9-10 年（1731-1732）這些熟番攻擊台中盆地一帶的官方設施與漢莊（如貓 霧捒，今台中市），(柯志明, 2003b:134)在受到清兵追捕後往盆地東邊的樸仔籬山 逃竄：
「竊大甲西社頑番始因地方官撫綏無術，激成變端，遂至迫脅鄰社，相隨作歹，
肆行焚殺；及大兵進剿，俱奔入山內，疊經奏明在案。續據鎮臣呂瑞麟咨稱，歹 番逃入樸仔籬山」(國立故宮博物院藏, 1977b:569-571)
大甲西社等社番逃入這片界外且無人看管地帶的動線，可由事後清兵追捕路 線可見一斑：
「北路營參將靳光瀚、鎮標左營遊擊王臣各帶弁兵前往朴仔籬，焚山開路，有兇 番千餘迎敵，隨分兵追捕，兇番退走，靳光瀚由山北進發，王臣由山南進發，直 抵社藔，將其房屋、倉廒盡行焚燬，兇番躲在密林深坑內放箭，……貳月初貳日
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守備何期有、蔡棨領兵，由烏牛欄小路進朴仔籬後山，參將靳光瀚、遊擊鄭良達、
守備王璋、洪就各帶弁兵，由朴仔籬山前進口，分途上山，前後夾擊，至山頂大 社，將其房屋、倉廒二百餘間盡行焚燒，糧食、牲畜燒去無數，男婦老幼或死於 灰燼，或逃入深林，隨由山後小路下山……」(國立故宮博物院藏, 1977a:490-491) 對比清代地名分布可知，朴仔籬山應指樸仔籬社東邊的丘陵山地，即今日石 岡、新社與東勢一帶，烏牛欄大約位於今日台中市北屯區一帶，而沿北屯區的大 坑坑谷翻山即可抵新社，因此大甲西社逃竄的範圍可能已經觸及到新社地區。6
雍正 10 年（1732）爆發的大甲西社事件，由後來大甲西社等社番逃入朴仔 籬山一帶，反映出空盪無官方治理的邊區可能成為叛亂份子活動孳養的隱憂。乾 隆 17 年（1752）再度立石宣示番界，卻仍阻止不了漢人入墾的浪潮，乾隆 25 年
（1760）再度劃立土牛界，次年完成土牛溝工程。(臺灣銀行經濟硏究室編輯, 1994:68-69)此土牛界沿台中地區沿盆地東側，豐原山地山腳邊緣劃過，並在幾個 地方立石以做警示，如今日石岡鄉的土牛即為當初土牛界碑所立之處。
6 至於奏摺提起的山頂大社，是否為今日新社的山頂地名，則有待確認。文中提起此時山頂大社 的聚落規模已達 200 餘間，此時新社是否有如此大規模的聚落，尚未見諸於其他史料。
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圖2-15 乾隆中期台中地區新舊番界與隘寮分布圖 資料來源：(柯志明, 2003b:161)
一 一 一
一、、、、隘番制隘番制隘番制隘番制的施行的施行的施行的施行
為落實番界政策，乾隆中葉官方採取「生番在內，漢民在外，熟番間隔其中」
的治理方針(柯志明, 2003b:25)，施行「隘番制」，其中台中地區設有岸裡舊社隘、
阿里史大坑口隘、校栗林隘、內外新庄隘、大小黃竹坑隘、阿罩霧隘、萬斗六隘 等。（圖 2-15）供養隘丁的口糧則取自兩個來源，一是土牛新舊界間的番業漢佃，
二是土牛新界外至山腳的界外平埔，此界外平埔准許熟番自行耕種打獵。於是乎，
新社地區雖位於土牛新界外，卻在乾隆中葉轉變為隘番耕種以資生計的地區。
二 二 二
二、、、、屯番制的施行屯番制的施行屯番制的施行屯番制的施行
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乾隆 51 年至 53 年（1786- 1788）爆發的林爽文事件，促使清官方重新擬定 番界政策，乾隆 55 年（1790）實施屯番制，將更多西部平原的平埔族調往沿山 地區把守邊界。並將土牛新界外至山腳一帶的界外平埔，若已墾成之田園收取屯 租，未墾成之荒埔則分撥給屯丁作為養贍埔地，以資屯丁生計之用。(柯志明, 2003b)
三 三 三
三、、、、開山撫番開山撫番開山撫番開山撫番
同治 13 年（1874）發生牡丹社事件，沈葆楨奉命來台處理交涉事宜，來台 後經實地調查提出理諭、防設與開禁等策略。其中防設與撫番問題息息相關，為 了解決「蕃地無主論」的問題，強化對臺灣的統治，遂由沈葆楨展開一系列開山 撫番政策，具體政策為開闢北路、中路與南路三條通往後山之道路，而隸屬沿山 地區的新社水底寮正位於中路一帶。不過沈葆楨時期的開山撫番耗費龐大兵力與 財力後，仍成效不彰。(林聖蓉, 2008:225; 黃富三, 2000:1165)
中法戰爭後劉銘傳在光緒 11 年（1885）又再次提出開山撫番的想法，著眼 於開山撫番可將清官方統治權拓展進入山區，又可取得山林資源，增加財政收入。
不同於沈保楨時期的開山撫番，劉銘傳著重地方士紳的角色。以新社位於的中路 一帶地區而言，劉銘傳借用霧峰林家林朝棟之力負責中路之營務，並由林朝棟率 領軍隊攻打中路的南勢與北勢社番，由於新社水底寮位於與南勢部落接攘地帶，
當時林朝棟率領之清軍攻打南勢白毛、裡冷社時的進軍路線，便由水底寮、抽藤 坑、馬鞍寮一路進入內山。(林聖蓉, 2008:260、268-269; 黃富三, 2000:1176-0077)
有鑑於開山撫番戰役成果不盡理想，之後政策改以設立撫墾局的方式進行招 撫。中路一帶則於光緒 12 年（1886）在罩蘭庄設立撫墾局，隔年撫墾局移至東 勢角。(林聖蓉, 2008:272)
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貳、、、、殖產興業統治方針的確立殖產興業統治方針的確立殖產興業統治方針的確立殖產興業統治方針的確立
1895 年臺灣納入日本統治，臺灣在總督府殖產興業的發展方針下，除了繼 承清代臺灣產業發展的圖像，並加強發展各種糖、米、茶、樟腦以及菸草等經濟 作物的種植，且進一步推動這些農作物的加工產業。
一 一 一
一、、、、糖業的重要性糖業的重要性糖業的重要性糖業的重要性
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自 1895 年日本透過馬關條約取得臺灣的統治權，臺灣做為日本第一個海外 殖民地，日本政府統治初期為了應付島內人民反抗不斷所支出的軍事費用，如明 治 29 年（1896）日本國庫對臺灣支出達 1800 萬圓，占當年日本政府歲出的 11
％。(森久男, 1980:363)，自明治 30 年（1897）至明治 36 年（1903）日本國庫每 年補助總督府金額由近 6 百萬圓至 2 百多萬圓不等，(柯志明, 2003a:34)治理臺灣 對日本國內形成的財政負擔可見一斑。統治臺灣的龐大成本，甚至讓日本國內出 現將臺灣以一億圓賣給國外的聲音。(矢內原忠雄，周憲文譯, 2003:8)
為增加臺灣自身稅收，以減輕日本母國對臺灣的財政支出，總督府確立以殖 產興業為臺灣統治之方針，為達殖產興業之目標，總督府施行一連串政策以充實 臺灣經濟發的基礎，如透過土地調查與林野調查確立土地所有權（見第三章第二 節）；發行事業公債以籌措建設臺灣所需的資金；實施專賣制度擴大總督府財源；
興建交通建設等基礎建設。(柯志明, 2003a:32-37)
在此同時，日本國內產業發展正值產業資本階段，除了紡織業發展較具規模 外，其餘造紙業與製糖業正在初步階段，而製糖業正處於進口粗糖原料在國內加 工的轉型期，因此確保糖的原料來源至為重要，若將臺灣作為供應日本製糖工業 的原料供應地，除可確保原料取得無虞外，也可解決從外國進口糖原料所流失的 外匯。(凃照彥，李明俊譯, 1992:56-57)因此，總督府施行一連串糖業相關政策，
企圖將臺灣建設為糖原料提供的基地。
二 二 二
二、、、、蔗糖產業的獎勵措施蔗糖產業的獎勵措施蔗糖產業的獎勵措施蔗糖產業的獎勵措施
為將臺灣建設為糖業原料的供應地，明治 34 年（1901）新渡戶稻造提出糖 業改良意見書，針對日人領台後臺灣糖業逐漸沒落的現象，提出振興糖業的方針：
甘蔗品類的改良、甘蔗栽植的改良、獎勵興建灌溉設備、將不利稻作種植的土地 轉換為蔗園、適合蔗作地的新墾獎勵、製糖設備與組織的改良，以及壓榨法的改 良等七項建議。(矢內原忠雄，周憲文譯, 2003:245; 佐藤吉次郎, 1926:8-9)
新渡戶稻造的意見成為總督府在明治 35 年（1902）頒佈《糖業獎勵規則》
的藍本，以《糖業獎勵規則》為本延伸出的糖業保護政策主要措施可分為資本補 助、確保原料以及市場保護等三方面。(凃照彥，李明俊譯, 1992:58)在資本補助 方面，總督府補助項目繁多，從開墾灌溉、排水、肥料、製糖所需原料到製糖機 器等皆有所補助（表 2-4）。在確保原料方面則以「原料採取區域制度」確保製糖
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廠可以確保甘蔗來源；在保護市場方面則透過給予臺灣關稅優待使臺灣糖可以順 利銷往日本。(凃照彥，李明俊譯, 1992:61-62)總之，總督府透過一連串糖業保護 政策培養臺灣糖業的企圖是可見一斑。
廠可以確保甘蔗來源；在保護市場方面則透過給予臺灣關稅優待使臺灣糖可以順 利銷往日本。(凃照彥，李明俊譯, 1992:61-62)總之，總督府透過一連串糖業保護 政策培養臺灣糖業的企圖是可見一斑。