國會聯絡人之溝通策略及其考慮因素

第五章 國會聯絡機制與改善措施

對實務界而言，能夠知道民主決策的實然面，當然是推動改革的重要知識 基礎，隨著台灣民主化的持續發展，閉門造車式的政策規劃日漸受到質疑，公 共政策與民主價值的調和成為重要的焦點(de Leon ,1995 ; Dryzek ,1989)，導致

「參與式規劃程序」(participatory planning process)與「參與式政策分析」

(participatory policy analysis)的概念在實務界日漸受到重視，對政策主管而言，

如何能夠藉由預評估中(pre-evaluation)的運作，事先知道政策推動時刻各界可能 產生的反應，以能事先研擬因應對策，以增加該項政策的「政治可行性」(Political feasibility)，都是實務界需求甚急的問題，對公共行政學界來說，如何回應這種 需求可能是我們責無旁貸的任務(Kettl ,1999)，正如本文一開頭 Woodrow Wilson 在著名的「公共行政研究」(The Study of Public Administration)一文的第一句話 所言，公共行政是一個實務「需求導引」(demand-driven)的學門，本研究就是回 應台灣政策實務界面對民主化之後，政策規劃與分析工作民主化的需求而建構 的研究。

政府所作的決策，大部分都使以全民為考量為之的，而公共政策與私人公 司的生產決策不同，當一項公共政策通過之後，所有的人都必須遵守，具有由 國家政權機關所賦予的強制力，因此，如果要將所有的人民都當作利害關係人，

我們又回到了民主理論規範性範疇的原點，對實務工作的幫助可能不大。因此，

Brinkerhoff and Crosby(2002)就提出三個標準，來篩選政策利害關係人之間的相 對重要性：

1. 如果一個組織對於該項政策在民眾支持上能夠產生建設或破壞的影響，這 個組織必須被考量。(社會團體)

2. 如果一個組織的出現，能夠對政策合法化或是執行單位的正當性產生正面 影響，這個組織必須被考量。(政府機關、政治團體)

3. 如果一個組織能夠影響政策的內涵與方向，這個組織也必須被考量。(專利 害關係人範圍問題：利害關係人指認可分為廣義與狹義兩種，廣義代表只 要該團體或是個人，在經濟、黨派、意識形態、或專業上與政策有關，都 應被納入考量。狹義則是依據「否決點」(opponent point)的概念，只納入有 能力影響法案修正通過的相關個人或團體，本研究由於是站在「顧主導向」

的角度出發，因此採取後者較為狹義的定義，也就是說，對於那些政策上

「沉默的輸家」(silent loser)，本研究將之以沒有政策影響力而加以排除。

4. 資料蒐集的輔助問題：蒐集利害關係人相關資料時，乃以量化與質化並重 的方式，進行面對面的訪談為主，主要詢問的內容可包括對於政策改革建 議的認知程度、贊同度、贊成或是反對的理由、對其他利害關係人的政策 意見評估等項目。目前有一套由 Harvard School of Public Health 教授 Michael R . Reich 所發展出來的「Policy Maker」政治可行性評估軟體可供 輔助使用(Reich ,1996)，該軟體可協助政策改革推動的過程當中，關於政治 可行性面向的資料蒐集、政理與分析的工作。然而，該軟體不會獨立思考，

主要功能是儲存與表達大量與複雜的資料，所有關於政策偏好或強度的重 要的資訊仍然需要由研究者自行輸入與定義，結果分析也是由分析者所掌 控。

5. 利害關係人變動的問題：任何分析都不等於政治現實，由於民主政治領域 的浮動性，利害關係人分析的結果，可能會因為人事調動(包括選舉)、環境 因素改變(經濟景氣)、或其他相關政策的變動而變動，因此，對於利害關係 人分析的動態認知，是保持該分析價值最重要的原則。

官僚與民主之間的關係，長久以來就是行政學界討論重心。官僚參與政策 制定是現代政治生活的普遍情況，官僚人員甚至會作出許多重要的政策決定。

此一官僚角色日益重要的事實，引發了學術上諸多討論，特別是有關代表性民 主體系下，官僚人員角色的合法性問題。從另一角度而言，亦指涉了官僚人員 的政治課責問題。為了詮釋這類官僚與民主之間的緊張關係，行政學界分別從 政治、管理，以及法律觀點，試圖提出調和解方法。

政治學界長期以來便關注於立法與行政之間互動，極力鼓吹官僚組織應負 起其「社會性目的」。行政人員應突破在內部效率議題上打轉之設限，重拾對 社會的關懷，承諾於追求社會公平價值，以及積極地回應公民而非組織內部之 需求。新公共行政學派於是大力提倡公民參與政策制定的過程

(Frederickson ,1980)。另一種觀點，則是強調官僚體系內部管理者，應擔負起某 種「績效責任」。學者 Hughes, O. E. 即指出：「管理途徑的基本目標是獲致成 果而非墨守成規、改善對顧客的回應性，以及注入對成本的關心與最有效地使

用資源。放手讓管理者管理意味著課責性可以更直接」。因此，在新公共管理 的觀點，係主張藉由授予高階管理者更多的政策權力，可有效地彌補傳統政治 課責的不足。儘管如此，官僚人員責任可能還須從更寬廣的角度來詮釋，例如，

林鍾沂(1994)在論述有關建構一條符合民主政治的官僚運作之道時，即分別從

「政治責任」、「專業責任」、「個人責任」等三種觀點，加以分析。其並主 張三種責任共構而成的責任網，方有助於確保官僚體系的運作，合乎回應、效 率與責任等多元價值的期待。最後一種法律觀點，典型上乃環繞在有關行政權 的「羈束性」與「自由性」討論，且體現在依法行政原則、行政裁量與司法審 查，以及行政保留等課題的分析(吳庚，1995)，特別是有關立法者於何種情形下，

會試圖影響行政機關的活動以至於影響的程度性，皆屬於研究重心所在。

以上行政學界的討論，分別從民主行政、管理主義、責任倫理，及法治國 原則等角度，來試圖調和官僚與民主之間的介面衝突。然而對於最核心的「控 制內涵」實質性問題卻鮮有觸及，國內學界在這方面討論尤其明顯不足。譬如 說，Epstein, D., and Halloran, S. O.(1999)發展並檢定了權力分立體系下，立法與 行政關係之理論。渠等建構了一個政策制定的正式模型(formal model)，主張授 權乃國會政策制定與行政部門政策制定之間的選擇。該模型提供一系列命題，

預測了何時行政機關得享有更多的裁量空間，至於此等變數則包括國會與行政 的關係、立法組織，以及不同議題領域的政策制定模式。統計迴歸分析結果，

顯示出授權會受到立法組織、部門間衝突，以及議題領域特性等因素影響。此 外，K. Bawn(1997)指出了國會控制管制性機關的策略，會取決於政策領域、政 治環境，以及立法者在國會中地位等因素而定。此等外在因素決定了立法者採 行各種控制策略的理想水準。

Huber, J. D., Shipan, C. R., and Pfahler, M.(1997)的研究，旨在了解在何種情 形下，立法機關應仰賴法定控制(Statutory Control)以限制機關裁量之理論。渠等 研究結果顯示，當政府的控制在兩黨之間呈現分立狀態、立法機關兩院在反對 行政部門上是一致的、立法機關的專業性較高，以及立法機關欠缺非法定控制 的選擇等情況下，立法機關較可能使用法定控制。

本文試圖回歸政治與行政二分的觀點，以論述兩者之間的政策互動關係，

特別是立法者與行政機關的政策制定關係，以及立法者與選民的競選承諾關

係，尤其立法者一向把連任視為主要的活動目標。