行政與立法部門之互動

本章節先回顧行政立法的關係，再從公共管理者的角度來探討行政立法的 互動，亦即就國會聯絡機制此面向著手探討，試圖瞭解其運作現況及在行政立 法互動中所扮演的關鍵角色，如此不但有助於改善國會互動的困境，亦可降低 許多互動的不確定性及成本。中央與地方的政府體制係依據分權制衡的概念而 成，因此本研究將先針對國會法制作一回顧，希望對國會聯絡機構之設置源起 有初步的認識，最後再由下一章節以交易成本理論討論國會聯絡的的實作歷 程，並詮釋與檢討聯絡機制的運作現狀。

研究行政立法關係的文獻，傳統以來就包括法學、政治學與公共行政學等 三個方向(陳健治，1990；黃正雄，1996；黃錦堂，1996；許宗力，1996；趙永 茂，1996；張建弘，1997)，其互動關係更是不可忽略的焦點，國會聯絡機制即

是基於此種互動關係而存在，並做為兩者溝通的橋樑，而行政立法的互動模式 亦會對國會聯絡機制的重要性產生不同的影響；基於此，本節先從分權制衡的 概念來了解行政立法的基本關係；接著再從不同體制論述兩者的互動模式與關 係，探討其可能對國會聯絡機制的建構與運作，提供哪些機會和限制；最後，

再從台灣民主化的過程中，瞭解行政與立法關係有何改變，探討公共管理者在 此過程中所需面對的問題。

一、分權制衡下行政立法的關係

近代的民主思想是畏懼權力的，亦對握有權力的人充滿了不信任，權力的 本質就如同愛克敦爵士(Lord Acton)所言：「權力帶來腐化，絕對的權力帶來絕 對地腐化」權力會誘使掌握權力的人濫權腐化，為了防制統治權的濫用，近代 民主思想家就提出了分權制衡的想法(莊輝濤，1998)。雖然分權的概念早在古希 臘時代就已萌芽，但直到1748 年於孟德斯鳩(C. L. Montesquieu) 的「法意」中，

才確立了行政、立法、司法三權分立且相互制衡的架構。孟德斯鳩曾說過：「當 一個人或同一群人，同時擁有立法和行政權時，人民則無自由可言。」(許南海，

1993)，所以他認為權力必須分立而制衡，互相監督，使任何一方都不能越權或 過分專權，如此才能維持憲法的尊嚴，人民的自由才能得到真正的保障。

而孟德斯鳩的三權分立理論，其立論的根據乃是在於對人性的不信任和視 政治為仇敵。因此，人民是否能避免政治權力的迫害，不是繫於從政人物的良 心，而在於分權理論的實現。從這角度來看，分權的目的並非增加政府的效率，

而是在避免政府專橫權力的濫用。所以美國第四任總統Madison 曾言：「人如 果是天使，就不需要有政府；如果是天使統治人，就不需要內外控制政府的機 制。」他又說「我們必須用野心來制衡野心。」(謝淑斐，2000)。而美國的憲法 就是基於這種認識而有「分權」(separation of powers)與「制衡」(check and balance) 的原則。西方民主國家之穩定發展，就是因為他們重視憲政主義，對分權制衡 與責任政治，絕不含糊。他們了解無論再好的領袖，再好的執政團隊，都不能 完全信任，必須用制度來規範，否則絕對的權力將導致絕對的腐化(謝政諭，

1999)。二、憲政體制下行政立法的關係行政與立法之間的互動關係，是任何政 治體系的重要特徵之一，基於不同的互動方式，可將政府體制分為權力分立的 總統制和行政立法融合的內閣制，以及在兩者間擺動的雙首長制。本研究的主

要目的並非在探討各種體制，而是探究不同體制下的行政立法互動關係對聯絡 機制的運作產生何種不同的影響與限制。以下將概述不同體制下的行政立法的 關係。

表 1 不同政府體制下的行政立法關係 不同政府體制下的行政立法關係

類型 特徵 代表國家

總統制 行政權與立法權分立，國家元首同時為最高行政首 長。

美國 內閣制 行政權與立法權結合，行政權專屬於內閣總理，國

家元首不具有行政權力。

英國 日本 雙首長制 國家元首及內閣總理分享行政權 ，各自擁有若干行

政權限。

法國

(一)總統制

總統制政府的特徵在於政府內的行政與立法部門，在憲法上與政治上的權 力是分立的，最高行政權屬於總統。在民主政體中，權力的行使必須獲得人民 同意，總統制既設計由總統掌握行政權，因此總統必須由人民直接選出，方能 享有統治正當性，而為避免總統一人獨掌行政權易造成獨裁專政，讓另一個也 由人民選出的機關—國會與總統抗衡。總統與國會皆有固定任期，各向人民負 責，各有各的正當性(legitimacy)行政與立法部門彼此獨立、相互制衡，藉此防 止行政權獨大、保障人民的權利。而提到總統制，就不得不提到其發源地—美 國，學者並且將之視為總統制的典範，依據美國立法原義，政府組織之建構必 須避免政府濫權的情形發生，防止政府可能的暴虐與壓制，而對人民的自由權 利構成威脅。基於此，制憲者提出解決方案之一即是將政府的「政治統治權」

(political governance)分別授予相互分立的行政、立法、司法機構，防止政府中 的任何一個人或任何一個機關有機會獨攬政府權力，且每一部門對其他部門具 有若干牽制以保持適當的平衡，此即所謂「分權」(separation of powers)與「制 衡」(check and balance)的原則(陳敦源、郭承天，2001)。此原則最大的優點即在 防止政府濫權，但一旦運作不得當就會讓行政與立法部門產生分裂與對立的情 況，行成互動僵局，進而導致公共政策難產的情形產生。

在權力分立的狀態下，國會為提昇職能必須建立龐大的幕僚系統，以彌補

其在專業知識上的不足，也因此國會對抗行政部門的能力已大幅提昇。而行政 部門為使政策能夠有效且順利的推動，除了本身專業能力的強化之外，亦須積 極與國會互動，爭取國會的支持。當國會對行政部門的挑戰大幅提昇，且行政 部門又必須積極與其互動的情況下，行政部門就更需加強其本身對國會聯繫、

溝通及遊說的能力；基於此，國會聯絡機制也就應運而生，誠如Morrow所言：

『在缺少憲政聯結機制和有力政黨的奧援下，行政部門為降低與國會的磨擦，

減少國會的摯肘，並進行確保施政的順暢，勢必要建立各式「制度化的非正式 關係」』(何鴻榮，2001)。又如Woodrow Wilson 所言：「聯邦政府缺少力量是 因為權力被分開；無法敏捷是因為權威是多重的；無能是因為程序繞遠路；無 效率是因為責任不明且行動無能幹的指引。」所以官僚體系建立龐大的國會聯 絡機制，或許正是為了彌補這種因分權而導致的無效率體制(何鴻榮，2001)。

(二)內閣制

內閣制政府是一種在國會內或透過國會進行統治的政府，因此「融合」了 行政與立法部門。雖然在形式上國會和行政部門有所區別，但兩部門的連結被 認為是違反了權力分立原則，這也是內閣制與總統制最大的差異所在。其主要 特徵在於國會主權，即國會至高無上的地位，最高行政權掌握在閣揆手中。而 國會和政府的關係如W. Bagegot所言：「像連字號連在一起，像扣子扣在一起 緊密般難分。」(何鴻榮，2001)，立法與行政部門權力共享，其在倒閣與解散國 會間，取得動態平衡，雖然不見得比較穩定，但是不容易出現互動僵局和憲政 危機。且行政部門雖須向國會負責，但是由於內閣是由國會多數黨或多數聯盟 的重要幹部所組成，所以實際上的運作是內閣領導國會，行政部門凌駕在國會 之上。因此在官僚體系之內，只要能應付國會委員的服務需求或打理與其互動 的庶務，是否需成立專責的國會聯絡單位就無關緊要，也沒有迫切的壓力，雖 然「聯絡」的制度最早出現在內閣制國家—英國，但因其行政與立法部門是融 合一體的，所以容易建立聯絡的管道也不足為奇。

(三)雙首長制

雙首長制又稱半總統制或混合制，一般認為是介於總統制和內閣制之間的 折衷。經過九七修憲之後，我國目前的憲政體制是傾向所謂的「雙首長制」(黃 昭元，1998；謝瑞智，2000；黃錦堂，2000)，當總統與國會多數黨屬於同一政

黨時，就傾向總統制；相對的，當總統與國會多數黨不屬於同一政黨時，就傾 向內閣制。

而依照Shugart and Carey(1992)的分類，其將台灣的憲政體制視為一種“總 統—國會制”(president-parliamentary)，這種體制在結構上是一種不穩定的設計，

尤其當面臨分立政府時，其行政—立法關係的互動會傾向衝突和對抗，而非談 判與合作。此時總統與國會之間的角力無處不見，行政與立法的互動相當不平 順，為使行政與立法的互動關係回歸常軌，行政部門除了藉由黨政協商機制與 途徑之外，國會聯絡機制的強化也有其必要性。

因此，國會依據上述體制，既有民意代表機關及一國之國家機關的法律性 質，國會制度的設計，應同時兼顧國會的全民代表性與有效率性。在此一前提 下，選舉制度會傾向採取主要選政黨(基於有效率性的考量)，又可選人(基於全 民代表性的考量)的「單一選區兩票制」。對於國會的運作，會傾向為國會決議 作準備工作的機關，例如委員會，協商會議，其組織依政黨在國會內所占席次 比例來分配。在此可能排除無黨籍議員的加入，或僅賦予發言權而無表決權。

並傾向以委員會為中心的議事程序(基於有效率性的考量)。但具有法律效力的國 會決議，最後仍然應在院會上作成。在院會上，每位議員有相同的權利與義務，

不論其是否有政黨屬性，與屬於哪一個政黨(基於全民代表性的考量)。無黨籍議 員不能參加作準備工作的委員會或協商會議，一來因為零散的個人本來在院會 上就無法發揮其影響力，若允許其參加成員較少的委員會，不但其代表性不足，

反而會阻撓委員會會議的進行；二來因為其在院會上也可行使其議員的職權，

且具有最後決定性與法律效力的決議皆僅能在院會上作成，所以並不會侵犯其 受憲法所保障的權限，因此並無違憲之慮。

茲列舉他國政府體制與行政立法關係案例如下：

表 2 各國政府體制及其行政立法關係 各國政府體制及其行政立法關係

國家元首與行政 首長是否一致

國家元首 是否直選

行政首長是否對 議會負責

採行國家 是 1.馬歇爾群島

是 是

否 2.美國、巴西等

表 2 (續)

國家元首與行政 首長是否一致

國家元首 是否直選

行政首長是否對 議會負責

採行國家 是 3.諾魯

是 否

否 4.南非、波利維亞 是 5.法國、台灣、芬蘭 是 否 6.南韓、斯里蘭卡

是 7.德國、義大利、希臘 否

否 否 8.無

綜上所述，為確保國會的運作能力，合目的性的作法，應採「國會政黨化」

的改革方向。只是在採行此一改革措施時，也不能忽略「國會為民意代表機關」

之此一法律性質。且相較於前者僅是政策性的考量，後者卻是憲法「主權在民」

的要求，其違背可能有違憲之慮。下面對各項制度改革的建議，亦皆以「國會 政黨化」為整體的改革方向，只是其中仍嚴守國會應具全民代表性的憲法界限。

關於國會的運作方式，實受到國會任務多寡的影響。因為國會運作方式的 設計，無非是為了使國會能有效率地完成其任務。而國會任務的多寡，則取決 於一國憲法的規定，與國會在各國憲政實務上所扮演的角色。例如：在十九世 紀歐洲君主立憲時期，由地方紳士所組成的國會，只有對君主所提出議案的同 意權，而無議案的實質審查權與修改權，此時國會內部並不需要加以分工，對 法案作專業審查，而同意與否，在院會上即可討論與作成決議。在此時期，委 員會在國會的議事過程中並非重要的設置。二十世紀歐美各國進入民主法治國 家之後，各國憲法所規定之國會的任務多寡不一，間接地也影響到各國國會的 運作方式。比如採總統制之美國，因其法案的草擬、提出、審議到通過皆由國 會為之，而非由行政機關提出法案於國會。但此等法案的起草與審議，需要大 量的專業知識與專業人才，絕非院會所能勝任。致使美國國會雇用眾多的助理 人員，並以委員會作為國會議事的核心機關。所以如果想對立法院的運作方式 進行改革，必須先確立立法院的任務所在。

依憲法的規定，立法院主要的任務為立法(憲法第六十二條與第六十三條)，

監督行政(憲法增修條文第三條第二項)，與對其他國家機關行使人事同意權(憲 法增修條文第五條第一項，第六條第二項，第七條第二項)。過去立法院未全面 改選前，因國民黨執政，又擁有國會絕對多數席次，且以黨領政，立法院在當