研究發現

透明化是民主課責的重要前提之一。民主國家人民即便名義上是國家的主 人，但是，在由於專業能力不足，以及公共資訊不對稱的結構當中，人民事實 上只是被動、無知、與徬徨的被統治者，因此，人民反過來緊縮授權內容，讓 行政部門行動益受限制，無法主動為民謀福，而行政部門因此更顯得貪腐與官 僚，民眾的反應就更為激烈，形成「官民信任關係的惡性循環」。

政府是一個獨占「管制權力」(regulatory Power)的機構。十七世紀人本主義 思想興起之前，統治人民的權力是由上天所賦予，政府是屬於少數統治精英的；

然而，當「人民主權」的概念成為普世價值之後，過去兩百餘年民主發展的過 程，就是人民從被統治者，成為國家機器主人的過程，人民享有參與統治自己 決策的權力，至少在名義上，政府是屬於人民的。然而，民主理念的落實，全 面採行「直接民主」是不合成本效益的，「代議民主」成為一個可行的替代機制 ， 人民退居監督者的角色。

本文在論文撰寫期間，陸續針對不同機關的 13 位行政院國會聯絡人進行訪 談，並根據 Eisenhardt(1989)的質性訪談原則，以完整反映受訪者對於關係策略 的態度及想法。在研究進行上，研究者根據受訪者的語言特性，分別予以國語 或台語的訪問，受訪時間為一個半至兩個半小時，全部訪談時間共計 380 小時 至 400 小時。訪問作業除當場作筆記外，並以錄音機作為輔助工具，另外，本 研究將所有訪談紀錄之逐字稿存檔，作為資料整理與查證的基礎，在資料的呈 現上，受訪者姓名予以保密。以下簡要摘錄本研究之訪談題目： 1. 個人基本資 料。 2. 關係對象分析：平常接觸的對象為何？ 3. 公共關係資源分析與使用：

進行公共關係作業時，需要哪些資源？為什麼？有哪些資源可以使用？包括組 織提供及個人持有的。 4. 公共關係作業使用哪些策略？為什麼？在何種情境下 進行？有哪些考量？ 5. 關係策略之使用：如何與互動對項建立或發展關係？在 何種情境下進行？有哪些考量？ 6. 在公共關係作業中，「關係」的影響及作用 為何？為什麼？

一、必須於任務進行過程中建立私人情誼

聊天、社交活動(如：聚餐、球敘等)、作面子、作人情：

例如下列對話：

1. 免不了要和立委有套交情、打電話、吃飯、喝酒…等；

2. 平時與立委建立情誼最常使用的方式為登門拜訪、邀請他們來部會參觀、

過年過節送禮、聚餐…。

二

、

例如有部分受訪者提到公關人員也常使用組織本身既有的資源，與公眾維 持關係：

1. 『其實這是一種技巧上的運作，很多案子其實是要朝野協商的，但實際上 我們故意把案子分派下去給其他在野黨，看起來好像是由在野黨的立委負 責完成的，分數算他們的，讓在野黨也能交出漂亮的成績單，但其實還是 我們的，但這樣他們就會很有成就感，會很高興。』；

2. 『我們會安排立委至軍中探視選民的兒子，向其表示會多加照顧，選民的 兒子通常會很高興地向父母傳達立委已探視過他的事情，這樣也算是有給 選民一個交代。』

三

、

例如有受訪者表示：

『所以基本上，以後這位委員被我們單位私下列入黑名單，因為溝通經驗 實在太差，以後如果委員請求協助我們就要多所考量…』

當然此種情況往往導致有衝突情境之產生，導致關係效益及成本考量之後 續探討。

本研究綜合上述研究發現有三：(1)不論在何種情況下，均使用相同程度的

「專業溝通∕傳播策略」與「關係策略」，不因情境而增減；(2)公關總效果等於 專業溝通的效果加上關係效果(公關總效果 ＝ 專業溝通的效果+關係效果)，並 且，不論衝突程度有多高，希望達成的公關總效果相同。(3)當衝突程度升高時，

使用同樣的專業溝通∕傳播策略所造成的效果相對減低，然而，關係策略在此時 所造成的效果比衝突程度低時高，意即─關係策略可在此情境可以彌補因衝突所

不一定會比關係策略造成的效果低，因此，即使在衝突情境，仍必須使用專業 溝通∕傳播策略，只是其效果降低，關係策略在此時是一個輔助的效果(但其效果 比起平時相對顯高)，幫助公關人員減低因衝突造成的公關效果減低情形。

台灣民主化之復，人民坐上當家的地位，對政府的要求比民主化前更為迫 切與龐雜，從空氣污染的防治到國家安全的保障，公共事務越龐雜，其工作就 必須分殊化與專業化，為了控制這越來越龐雜的「巨靈」(Leviathan)，政府不得 不應用更專業的行政程序控制系統；但弔軌的是，民眾因此越來越不能了解政 府的作為，也就是說，人民越來越不具備監督政府的專業知能，其結果就是，

當人民為了維護自身權益，面對巨靈所進行粗糙的自力救濟與不顧行政程序的 陳情，讓擁有資訊與專業優勢的統治階層，反過來質疑公民的自治能力，認為 人民的無知是民主品質不良的主因「台灣官與民之問常因彼此問對政府運作專 業資訊的鴻溝，造成兩者之問的緊張關係，在「貪腐酷吏」與「無知刁民」等 刻板映像的背復，是國家機器專業化之復，民眾無法駕馭巨靈的恐懼、無奈甚 至是憤怒所產生的不信任(distrust)，加上身處這種不信任環境中的公共管理者，

疲於解釋、受氣與抱怨所形成的統治氣氣；更嚴重的是，當民眾越不信任政府，

立法機關授權行政部門的內涵就更為保守，行動規範就更為嚴密，使得行政部 門的栽量權(discrctinn)受到更多的限制，而就愈不能在瞬息萬變的環境當中，主 動靈活地為民謀福，政府因而就顯得更為官僚與貪腐，民眾對政府的態度就顯 得更加不可理諭，這種「負面回贛」(negative feedback)讓官與民問彼此的刻板 印象得到進一步的強化，使這個死結益加緊縮，形成一種「官民信任關係的惡 性循環」。

若就理念上來說，民主與專業之問所能達到最美好的境界，就是國父孫中 山先生所倡言的「人民有權，政府有能」的現代政府，本文認為，民主與專業 之問，存在治理結構上的「失落環節」(missing link)，是屬於「民主治理」(demo cratic govemance)的頜域，研究這環節最重要的內涵，就是官民之問因為施政的 透明化，讓人民課責(駕馭)政府的成本降低並信任增加，進而願意更廣泛、更完 整地授權給政府，讓「官民信任關係的惡性循環」得以化解。

四、行政與立法互動的整體建議

(一)應認清兩院關係與期待

行政與立法整體的互動關係，決定兩部門人員互動的態樣和期望。期望是 平價的基礎，而認知和實際有差距，是人際關係矛盾與衝突的根源之ㄧ。例如 如果認為兩權應該是國會至上的首長，則對立法院任何合法的高姿態要求，大 概都會逆來順受；反之，如果認為應該行政主導的首長，則對國會的積極作為 新生厭惡。此外，如果本來就預期委員可能會有不合理的要求時，屆時也比較 能夠容忍或忍受。同樣的委員如果預期行政機關作風保守、行動僵化，則行政 首長只要稍加積極的回應，就會博得好評。

(二)掌握溝通的原則

溝通既是一門很深奧的學問，也是一向操作性的技巧。在從事溝通過程，

如能掌握溝通的情境，瞭解彼此心理的狀態和角色預期，透過語言的技巧，和 人際關係的運用，衝突必然可以有效的降低。行政部門與國會打交道，經常面 臨誠實的報告與模糊的回應兩難的策略選擇。因為誠實可能招致苛責，且日後 無法因情境變遷有所轉圜，而模糊雖然留有變遷的餘地，可是對國會而言，可 能是狡猾和不誠實的表徵。行政部門在回答國會問題時，一定要衡量問題的輕 重和可確定性，不過在無法清楚估算前，最好還是先採適當且可接受的策略性 模糊，亦即「不把話講死」，才能在時空轉變後仍保有轉圜空間。

(三)溝通目標的設定

與國會的互動，不是單純為了公關建立關係，而是企求兩造有更良好的合 作機會，提升政府的行動力。因此溝通前要全盤了解機關的立法目標，在檢視 自己機關的資源、缺失，以及和立法院可能的互動機會之後，擬訂立法計畫和 時程，規劃國會工作的目標和步調，才能在資源互換的過程中，營造有利的施 政環境和條件。過於公關取向，可能會本末倒置，徒耗資源。

(四)資訊蒐集、人脈運用

選定國會成員中主要的溝通對象之後，緊接著建立其所有聯繫的資料之 外，僅可能理解其政治背景及一切可能的政商脈絡，如此才容易靈活運用一切 可用的人際資源。例如要求勞工代表出身的民意代表去支持完全有利於資方的 法案(有的機關會設法不讓該名代表出席表決，即算任務成功)。而委員之間的互 動情形，特別是委員間對於法案預算可能展現的特定互換支持行為，要能夠充 分掌握，洞悉串聯情形，是議事運作的成功首要。

(五)溝通過程儘可能瞭解與尊重對方

瞭解與尊重是建立於良好人際關係的前提，特別是國會議員對尊重的需 求，更是高於一般階層，無論是應對進退或典禮儀式安排，都要有特別的考量。

美國白宮關係室甚至將與國會議員打交道的態度和禮節，白紙黑字地寫成教案 守則。尤其與立法委員溝通時，開頭應避免使用堅決否定的字眼，無論是委員 請託或詢問案件時，一開始即為准駁之回應並不甚妥當。因為答應承諾得太快，

一則表示聯絡員誠意不足、做事草率，除非為顯而易見違反法令或行政中立的 案件必須委婉拒絕外；雖有困難也應該表示願意努力協調克服之，如此一來即 便不成也有苦勞，若能辦成更是恩情一件。

(六)掌握時間急迫性

此外，委員的時間壓力通常很大，亦經常要求行政部門迅速回應。雖然行 政機關辦案有一定流程和時限，但是民意代表可能不懂行政流程，也可能在選 民和樁腳的壓力下，要求最速的回應，行政部門過晚的回復，縱使遵照辦理也 可能招致責難。對於委員的請託案除了要隨到隨辦之外，最好能夠間接獲婉轉 的區別請託強度(委員親自拜託或請助理為之；以書信方式或口頭告知，或親自 拜訪)，以及案內相關人士和委員的親屬或利害關係，再決定要程序禮貌性回應 或實質處理，如此既不會把關係弄壞，也不會虛耗資源。

(七)心態上的平權

立法院為行政院立法局的時代已經過去，在行政與立法關係非完全合一的 體制下，立法部門的優勢亦無法完全主導政府的走向，而兩院之嚴重衝突，更 可能導致政治衰敗。是以在要求大和解的時代，兩院應建立互補互助的體系，

避免立法衝突，形塑兩院一體的意識。

立法院對於行政院許多控制性權力，帶有單方性與片面性以及惡性牽制的 可能。行政部門應該體諒國會所處的生態環境和壓力，瞭解國會特異的議事行 為，發覺其深層的動機和成因，並掌握兩者角色、期望、價值的不同，在互動 過程中儘量避免無謂的衝突與對立。行政部門固然擁有與生俱來的資訊、專業、

資源等優勢，但是這些公共資源的運用要有一定的原則和內在界限，既不能成 為政治人物的籌碼，也不能淪為政黨鬥爭的工具。行政部門尤其不能用資源交 換等反民主的方式來收買委員的支持。同樣的，如以霸權的心態對抗國會，短