設置國會聯絡人之理論基礎

我國國會的發展，與歷次修憲立法院權限擴大相關，行政部門為爭取國會 支持，成立專責國會聯絡單位，其任務與功能也逐漸系統化。目前除了總統府 與行政院有國會聯絡組的正式建制外，所有的部會局處行署等二級機關皆有專 責的國會聯絡單位。三級附屬機關也都有指定專責的國會聯絡人。不過各部會 國會聯絡建制大多未臻法制化，且彼此編組方式大不相同、成員數量也不同，

運作方式也大異其趣。

一、美國、英國的國會聯絡機制

不論是在內閣制的英國或總統制的美國，都在最高行政首長和各部會中，

設有專責的國會聯絡機構。在英國，首相辦公室及各部會副首長(junior minister) 負責國會聯絡工作。在美國，國會聯絡組織之規模更是日趨龐大。建國之初，

傑佛遜總統即在國會內派有「密探」以蒐集資訊。羅斯福總統更是指派親信前 往國會遊說法案，自此展開國會聯絡之雛形；艾森豪總統正式在白宮內成立「國 會關係室」(Office of Congressional Relations)。甘迺迪總統時代，國會關係室成 為白宮內的基本單位，其功能與地位更趨重要。爾後，美國行政部門的各機關 因業務需要，陸續設立專責與國會聯絡的單位。前述各單位原先各自為政，因 為法案專業化及各部門業務交錯及功能程度日重，遂逐步發展成為以白宮為中 心的協調統合運作機制。

二、我國國會聯絡機制的發展歷程

國會聯絡機制的整體發展歷程，可略分為醞釀萌芽時期、體制形成時期、

整合成熟時期、重組轉型時期等四個階段。(何鴻榮，2001) (一)醞釀萌芽時期

解嚴前後，一則增額委員的比例大幅增加，且黨紀的約束力逐漸式微，再 則因為在野黨的人數和問政火力顯著成長，行政部門除了面對立法院質詢的壓 力之外，也開始為在野黨的議事杯葛憂心。因此部份長期受到在野黨挑戰最多 的部會諸如國防部、外交部、內政部等機關，在當時之首長已有指定重要幕僚 或參謀專責國會公關與聯繫工作，可說是國會聯絡的濫觴。之後其他部會也陸 續仿效，指派所謂的國會聯絡人到國會從事公關與蒐集質詢資料的工作。然而，

此時尚無專責的國會聯絡單位之成立，連行政院的國會聯絡工作大都由參秘室 (國會聯絡室之前身)、秘書室或交際科分頭辦理。

(二)體制形成期

民國 78 年國會大選後增額委員(130 位)，當時為了強化對立法院的溝通功 能，特於民國 79 年將原來辦理政黨聯繫業務的行政院參秘室改組擴編成為專責 的國會聯絡組。到了民國 80 年資深民代全部退職，81 年國會全面改選，第二屆 國會選出 161 席，民進黨獲得 52 席。

行政部門對立法院的議事掌控能力大不如前，所以大多數機關在此階段紛 紛加強國會聯繫工作，成立專責單位加強聯繫在野黨和次級團體，並重點強化 對國會委員會的溝通工作。

例如行政院曾於民國 74 年頒布「行政院與立監兩院聯繫注意事項」，內容 如下：

1. 立法院決議事項或立法委員對本院暨所屬各機關所提之質詢案，監察委員 所提之糾正或調查案，各主管機關應詳加分析研究，或派員調查，根據事 實，以負責態度，按行文程序，或直接答覆，或擬具答覆意見，函院核轉，

不宜僅據下級機關申復原文轉復，以免流於形式。

2. 本院所屬各機關之政務次長或副首長應負起與兩院溝通之主要責任。並視 業務需要指派聯繫人員，經常與兩院及其關係委員會溝通聯繫，俾各委員 能瞭解行政部門之工作實況。於立監兩院院會及關係委員會開會時，聯繫 旁聽。

3. 法案之擬訂送審前，各機關政務次長或首長，應與立法院有關委員密切聯 繫，就立案之主要精神及立法原則，充分交換意見，溝通觀念。

4. 本院所屬各機關所提法案送審之程序，宜縝密研究策劃，有關之法案，應 依其主從關係，順序送審，以便利立法院之審議。

5. 涉及二部會以上之法案，送達立法院審議，各機關在立法院就主管業務說 明時，必須密切配合，精神一致。遇有問題發生，主管應立即約請有關機 關研商，決定本院應持之看法及立場。

6. 法案在立法院委員審查時，各部會如有意見，應迅即向各委員解說，爭取 支持，避免在委員會審查後再在立法院中要求改變，增加洽商之困難。

7. 行政院送達立法院審議之法案，各機關在立法院說明時，如有與原委不同 之意見，應先透過本院再行提出。如部會首長已權先作此說明，應即迅行 報院。

8. 送請立法院審議之法案，應注意立法院會期及作業程序，適時提出，並準 備必要之參考資料，儘可能分散於各月份平均送達，以便立法院之審議。

9. 立法院決議事項或立法委員所提之質詢案，監察委員所提之糾正或調查 案，本院均列管追蹤，各機關對此種案件之處理情形，應定期檢查，務期 依限辦理，如期答覆。

10. 本院處理監察院所提重要案件，除轉行主管機關辦理外，得視需要派員深 入調查了解，其涉入人事或財務問題者，按情況指由本院人事行政局或主 計處調查。答覆之重要文稿，必要時指請政務委員審核。

11. 本院所屬各機關對立監兩院之報告及答覆，有法定之限期者，應注意時限，

如期送出。

12. 行政令命規章或解釋，不可與法律牴觸，應由本院法規委員會協調各部會 處局及省市政府就主管範圍，分別檢討，如經發現，迅速改正。

13. 立法委員、監察委員對行政部門及事業單位之考察巡察，各主管機關應予 以適切聯繫安排。

上述規範，明定機關政務副首長應負起與國會溝通聯絡的主要職責。民國 79 年正式成立行政院國會聯絡組後，行政院另頒「行政院暨所屬各機關國會聯 絡人員業務聯繫實施要點」，除重申前項規定之外，更進一步要求各機關指派

專人處理國會聯繫事務。

(三)整合成熟期的國會聯絡機制

85 年立法院第三屆立委在 164 位立委席中，國民黨只囊括 85 席，多次朝野 反防戰，從立法院正副院長改選、閣揆同意權行使，核四覆議案的攻防戰、六 月政改到二月政改一連串的抗爭。從第二會期開始連續兩會期，在野黨更升高 抗爭，以當時副總統兼任閣揆的連戰身分適法性為由，拒絕進行施政報告，行 政與立法兩院的互動完全陷入僵局。為推動政務，以行政院國會組為上及指導 機關並強力整合運作下，各部會國會聯絡員之訓練與工作配置逐漸吃重，並以 充分配合立法院執政黨團推動法案及組織動員之工作。

(四)重組轉型期的國會聯絡機制

民國 89 年政黨輪替後，朝野易位，國會多數黨的國民黨成為在野黨，以其 席次多數掌握一切議事的程序與方向。尤其，民進黨執政後首任同黨籍行政院 長張俊雄片面宣布停建核四，引爆朝野對立，兩院互動完全陷入僵局，以致使 行政院及立法院之互動問題提升到憲政層次與純粹權利之爭，非國會聯絡員的 層次可以置喙或改變。