立法部門對國會聯絡人溝通策略的看法

一個完整的溝通歷程，基本上是由(一)發動者(二)訊息(三)媒介(四)收受者以 及(五)回饋所組成，(詳如圖 7)，茲分析於下：

回饋

圖 7 溝通流程

本節運用交易成本的觀點，作為論述立法機關授權政策的脈絡。由於交易 成本概念，擅長處理的是有關「制度設計」或「官僚控制」議題(Dixit, 1996; Huber, Shipan, & Pfahler, 2001)，故可將其運用於政治系絡中，以分析立法授權的邏輯，

特別是闡述影響立法授權的因素，以及授權監督的制度安排問題。 綜上所述，

茲將本文架構安排說明如下：第一，立法機關的授權與否，必須亦即連任契機 是主導思考的方向。是以，政策面的主要思考點，至少包括了立法機關的政策 專業性、行政與立法之間的利益關係，以及委員會體系的效率性等。當立法機 關評估政治利益大於政治成本，便會傾向於授權；第二，授權立法可謂是多數 國家政策運作的常態，惟其亦將衍生出立法控制的細節有待克服。是以執行面 的主要思考點，至少包括了代理損失與利益不確定性等問題的處置。立法機關 必須提出授權監督之道，並以「監督經濟」作為制度設計重點；第三，監督經 濟克服了授權的交易成本，惟立法者對任期的隱憂，卻可能必須在立法控制上

發動者 訊息 媒介 接受者

作些讓步，以緩和政治不確定性的困擾；第四，總結程序控制與官僚自主性之 間的內在矛盾性。從「政治效率」(politically efficient)來判斷：

一、交易成本與立法授權

(一)基本概念

在社會科學領域中，「交易成本」已逐漸成為一種普遍分析架構，且常用 以檢視「組織」、「政策」，或「制度」等客體的運作效率。例如，在人力資 源領域，吾人可運用交易成本概念，闡釋人力彈性組合背後之理論依據(Lepak &

Snell, 1999)；在政治學與經濟領域中，可分析政治系絡中的交易成本，對於政 策制定造成之影響(Dixit, 1996；熊秉元，1991)，以及探討經濟體制在長期運作 下，何以會產生極為不同結果(劉瑞華，1994)。由於涉及交易成本的互動，參與 者都會有意設計各種方法，以企圖降低此等成本，然何以某些設計成功，而其 他則否呢？就交易成本理論家的觀察，交易技術本身施加的限制，可推定為是 造成制度結果無效率之主因。換言之，以交易技術及其限制作為一種分析架構，

即猶如對資源與技術限制所投注的關注一般重要。

(二)交易成本與制度設計

欲了解爭端解決機制，必須先探討交易成本之類型。North(1990)是研究政 治過程交易成本的先驅。其研究係聚焦於交易過程的資訊成本，亦即參與者因 資訊回饋失當，而影響個人決策的「工具理性」失靈問題。儘管如此，即便去 除資訊成本對於個人決策的影響，影響效率結果的因素仍有很多。

換言之，交易成本的分析範疇，顯然遠比 North 所談論的來得廣。譬如說，

Dixit(1996)提出其三種分類標準，包括如下：第一，「資訊—影響」

(information-impactedness)：指所有有限與不對稱資訊的面向。J. E. Stiglitz 在資 訊經濟學中有清楚說明。其把資訊所造成的影響，分為「逆選擇」、「道德風 險」，以及「不可確證性」等三種面向。在逆選擇情況中，契約之一造會握有 先於契約的資訊利益，此際另一造遂須投注時間成本，以明辨資訊真偽。其次，

代理人行動有難以觀察的道德風險問題，故而導致監督成本或誘因制度的產 生。最後乃是有關外界對資訊的不可確證性，及其產生的稽核成本問題。第二，

機會主義(opportunism)：機會主義與前述不對稱資訊有關。蓋只要代理人行動是

降低風險造成的損失。事前機制如監督制度與誘因報償契約，事後機制如稽核 與懲罰等。第三，資產明確性(asset specificity)：指契約兩造出現剝削共同可獲 利的機會，機會主義就產生了。此時若放任不予解決，一造因恐利潤會遭致對 方剝削，就會釀成嚴重投資不足問題。而為降低此剝削風險，可透過如「人質」

(hostage)之事前條款，或「補償」(compensation)之事後保障措施來因應。針對 資產明確性問題，Epstein, D., and Halloran, S. O. (1999)進一步地提出生動的說 明。渠等表示，資產明確性與「時間一致性」(time consistency)問題的特定組合，

會衍生出所謂的「漫天喊價」(holdup problem)問題。以經濟市場的地理區位說 明，原料加工廠遷移至原料產地旁，本可因此減少交通運輸的成本，惟遷廠結 果卻可能面臨原料廠商藉機哄抬售價的風險，致使遷廠投資計畫躊躇不前。在 這類「不完善」(incomplete)契約世界裡，比較常見的是透過上、下游廠商之間 的合併來解決。亦即是，層級結構廠商的優點，在於一方可以控制兩公司的設 備資產，進而致力於特定關係的投資，而毋須畏懼各自獨立公司漫天喊價的風 險。儘管如此，廠商間合併也可能導致無效率的問題。蓋廠商過大之際，將面 臨協調不易及監督困難的窘境。換言之，廠商組織官僚化的結果，會減損其資 源配置的效率。如此一來，廠商規模的大小，便應取決於市場交易的談判成本 與規模過大的官僚化成本之間的平衡。

申言之，若所有政治交易的各造，均能發展出經濟化交易成本的方法，便 可因此降低這類機會主義的風險，進而獲取潛在利益。這道理即如同經濟學強 調以「比較利益法則」，來達成生產專業化目標，將有助於經濟化生產資源的 成本，並提昇共同利益(Dixit, 1996)。以逆選擇為例，當政治人物面臨代理人難 產的困擾時，資訊經濟學者會建議透過「釋放訊號」(signaling)與「過濾」(screening) 機制來處理。典型的文官考試，便是設法使代理人在分派職務前，即透露渠等 的績效或能力，以減低不對稱資訊的衝擊。再者，當政治人物面臨道德風險之 情境，亦可透過如「績效薪俸制」的誘因計畫，抑或透過多元代理人的安排，

以創造出績效之間橫向比較基礎之監督機制，以降低這類不易觀察的風險 (Huber, J. D., Shipan, C. R., & Pfahler, M., 1997)。此外，即便是源於事後行動自 由的機會主義行為，可行的控制方式則是作出「預承諾」(precommitment)。例 如，Dixit(1996)從宏觀經濟政策(macroeconomic policy)中，歸結了如鎖定個人未

來的行動自由(locking-in action)、授予不具有相同投機心態者決策主導權，以及 仰賴重覆賽局(repeated games)與名聲機制(reputation mechanism)等，皆屬於常見 限制事後的機會主義行動自由之承諾設計。

(三)立法授權的分析

交易成本的分析架構，成功地指出了交易成本類型是如何影響制度的本 質。此等制度則是理性的政治人物，選擇來建構官僚體系的活動之用。依此邏 輯，在立法機關的授權政策上，交易成本的概念遂可用以詮釋兩項主要問題：

第一，決定立法機關授權的因素；第二，授權後立法監督的安排。在理性選擇 的傳統下，立法者的授權與否係取決於授權的「政治效率」。例如，當決定授 權給行政機關時，立法機關將面臨政治上「漫天喊價」隱憂(Epstein, D., &

Halloran, S. O., 1999)，亦即行政機關有悖離立法旨意或濫用裁量的風險；若委 由立法機關內部自行生產，又將面臨委員會體系的無效率弊病，如分配性政策 常見的「肉桶立法」政治(羅清俊，1997)。是以，在兩害相權邏輯的推演下，立 法機關的授權決定，乃須平衡其間的機會成本問題。此外，如政策的專業與複 雜性，以及行政與立法部門的關係，皆是基於交易成本所作的分析。

其次，當授權立法成為政策運作的常態時，立法機關便須嚴肅思考其背後 隱藏的風險問題。授權立法必然面臨行政機關的代理成本，以及立法利益的不 確定性問題。在時間成本考量下，直接監督可能最不具有經濟效益。畢竟，當 立法者花費過多時間於授權監督上，自可能影響選區選民的服務資源。是以，

立法機關的授權安排，「監督經濟」應可視為是制度設計的指標。如此一來，在 監督課題處理上，立法機關對於「事前控制」(如建立行政程序)的仰賴程度，可 能更甚於「事後控制」(如舉行聽證會)的安排。依此而論，有關授權的邏輯及其 監督安排，其核心問題皆指涉：如何從降低平均交易成本的角度，來尋找適當 的治理結構。本文擬先針對立法授權課題進行分析。

二、政策的專業性

傳統的政治學文獻，普遍指出立法機關透過授權行為，除可減少工作負荷 外，更可充分運用機關專業。華力進(1986)即表示：「現代科學技術的發展及其 造成的問題，必須專家才能了解與提出處理辦法。各國國會議員都非專家，行 政機關才有各種專家。依專家意見提出的法案，議員實在缺乏審議與判斷能

力」，「由於現代國家事務牽涉專門知識、技術的問題越來越多，…國會議員因 此失去決策能力，…專家都在普通行政機關中」。換言之，立法機關立法權沒落 的原因，乃現實環境的變遷助長專業知識的重要。

立法者欠缺資源與專業的現實問題，故必須適度地授權給行政機關。行政 機關係由專家組成，渠等對有關政策領域的知識，特別是政策實踐與結果之間 的關係，會相較於立法機關為多。因此立法者的授權與否，自牽涉到政策問題 的複雜性與利用機關專業知識的問題。例如，在高度政策複雜性與專業性的政 策領域中，立法機關的利益可能是授權機關來發展政策。

M. Potoski(2002)對州空氣污染控制機關與政策的分析，支持了此一看法。

Potoski針對州的空氣汙染問的複雜程度，以及是否具備專業的立法制度(如幕僚 充足、薪資優渥、會期較長)，來對立法者的授權行為影響進行研究。其研究假 設如下：第一，政治人物面臨複雜政策問題的高低，影響其授權(機關)的多寡；

第二，政治人物接近政策專業的難易，影響其授權(機關)多寡；第三，機關接受 授權的多寡，影響其政策選擇範疇的大小。研究結果顯示，政治人物授予機關 裁量權，會給予機關較多的行政權威並建立較少的行政程序；更重要的是，政 治人物的授權幅度，與其自身的政策專業及政策問題的複雜性有關。

就此而論，立法機關的授權是介於「政治控制—機關專業」的兩難限制下。

立法者願意授權的幅度，係取決於機關專業的價值。當政策問題複雜，立法者 亟需仰賴機關專業的解決，遂樂意授權機關為之。當立法者擁有較多的政策專 業，或問題本質欠缺技術性困難時，機關專業相形下便無價值，立法者會傾向 自己決定政策。因此，立法者對政策的專業程度會影響授權的幅度。

三、「行政—立法」關係

立法者欠缺資源與專業的現實問題，故須適度地授權給行政部門。然行政 部門接受授權的同時，立法部門卻可能面臨悖離立法旨意的隱憂。政治系絡的 變異性，提供另一角度的說明。譬如說，當立法與行政兩部門存在某種偏好差 距時，即可能影響立法部門的授權決定。申言之，有關立法部門與行政機關之 間的利益關係，若兩造目標近乎一致，則立法者會樂於授權，放手讓機關發揮 專業。惟若兩造目標分歧，授權就可能衍生後遺症，蓋行政機關將有作出悖離 立法旨意的誘因與機會。如此一來，立法者依循理性制度選擇的邏輯，勢將從