第一章 近代中國漁權意識的形成
第三節 國民政府時期漁權意識的發展
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種地方性質的漁民團體，甚至運用強硬的手段，將越界捕魚之日本漁船 拖至漁港內，再交由政府與日方進行交涉。100
除了地方性質的護漁團體外，北京政府時期已出現了全國性質的護 漁組織。如1924 年 7 月 12 日，上海漁業人士張維城上書國務總理顧維 鈞，表示希擬聯合沿海七省漁團，以保海疆之權並謀漁業之發展為宗 旨，成立中國沿海漁業協會。101此類全國性團體出現之壓力，不但督促 了政府對於漁業政策的重視，亦成了政府對外交涉的推力。102成了近代 中國漁權發展中的一大特色。
第三節 國民政府時期漁權意識的發展
一、 國際海洋法之編纂
歐戰過後，各國於簽署凡爾賽和約(Treaty of Versailles)後組織國際 聯盟(League of Nations，以下簡稱國聯)，提供各國協調國際爭端與處理 國際事務的平臺。國際聯盟中有一國際法編纂會議，試圖編纂一世界公 認之國際法典，作為日後解決國際爭端時之依據。
1925 年 4 月 6 日，鑒於領海範圍涉及漁業、關稅以及國防考量等因 素，國際法編纂委員會決定對領海問題進行討論。雖然各委員認為對領 海範圍作出統一之規範頗有難度，但仍願意日後將領海問題置於國際法
100 〈龍口漁業保衛團扣留日船已飭煙台交涉員查明交涉並將該船交該國領事收管依約 懲辦請查核見復由〉，臺北：中央研究院近代史研究所藏，《外交部檔案》，1925 年 5 月 17 日，館藏號：03-33-070-02-047，〈日船越界捕魚案〉。
101 〈寄呈中國沿海漁業協會籌備簡章祈核示遵循由〉，臺北：中央研究院近代史研究所 藏，《外交部檔案》，1924 年 7 月 12 日，館藏號：03-33-070-01-001，〈張維城在滬 組織漁業協會案〉。
102 民國時期地方漁會與政府間的互動關係，呈現出一種複雜的風貌。例如北京政府於 1922 年 9 月 16 日頒布了《漁會章程》，即顯示出政府欲對於各地區繁雜的漁會組織 進行有效地統一管理與監督。關於民國時期政府與漁會之間的關係，請參見：蔡勤 禹，〈小農經濟下的漁民組織及其職能─以民國青島漁會為例〉，《中國社會經濟史研 究》，3(福建，2006.03)，頁 76-85。
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103 Shabtai Rosenne (eds), League of Nations Committee of Experts for the Progressive Codification of International Law (1925-1928), (New York: Oceana Publications, 1972), pp.29-30
104 1.Fixer une étendu unique pour les eaux territoriales de tous les Etat et à tous les effets.
2.Fixer une étendu unique pour les eaux territoriales de chaque Etat et à tous les effets, cette étendue pouvant être différente pour les différents Etat en raison de circonstances particulières. 3. Fixer pour les eaux territoriales une limite en deça de laquelle l’Etat exerce sa souveraineté, cet Etat pouvant exercer au delà de cette limite et dans l’espace qui serait spécifié, tels ou tels droits particuliers à déterminer 參見：Première conférence de la Codification, 新店：國史館藏，《外交部檔案》，1928 年 2 月 15 日，
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由伍朝樞(1887-1934)與傅秉常(1896-1965)擔任。106此次為中國第一次參 與國際海洋法的編纂工作。
然而，在會議中各國對於領海範圍所持立場互異。南京國民政府在 會議中承襲北京政府所定之領海三浬制原則。經各國委員投票後，支持 三浬制者計有20 國、四浬制者計有 4 國、六浬制者有 12 國。在支持三 浬制諸如英國等堅決反對沿海國鄰接區有行使管轄的權力，並否認北歐 諸國要求領海四浬的歷史權利之下，會議最終未能達成任何協定。107隨 後國際情勢緊張，日本因滿州國問題於1933 年退出國聯，希特勒(Adolf Hitler, 1889-1945)亦不滿 1933 年國聯反對德國擴軍而退出，義大利則因 1935 年 10 月入侵阿比西尼亞(Ethiopian，又稱衣索比亞)遭國聯譴責，最 終於 1937 年退出國聯。在無法維持國際安定秩序之下，國際聯盟喪失 了公信力與作用。二戰結束後，國際聯盟由聯合國(United Nations)取代，
國際海洋法的編纂工作亦交由聯合國處理。
二、 海界規範的制定
海界不明確的問題，一直延續至南京國民政府時期。1930 年 12 月 15 日，浙江省政府主席張人傑(1877-1950)即向內政部表示，近來多有日 本漁船在浙江省沿海捕魚，雖已請外交部對日交涉，並派遣水上警察局 在附近海域巡弋，但由於公海以及領海權仍模糊不清，處理辦法尚未明 確。對此，張人傑希望內政部能商討一個明確的辦法，使得往後在處理 相關問題上有所依據。108
除了地方官員之外，北京政府時期發展出來的漁民意識在南京國民 政府時期持續延續。30 年代日本漁船繼續越界捕魚，甚至延伸到江浙沿 海一帶。適逢抵制日貨運動風盛，地方漁會組織亦參與了抵制運動。上
106 〈為呈奉選派參與編纂國際法會議代表案辦法仰遵照辦理由〉《南京國民政府外交 公報》，1930 年 2 月 18 日，頁 31。
107 黃剛，《中華民國的領海及其相關制度》，頁 17-18。
108 〈浙江省政府咨內政部秘字第六五二號〉，新店：國史館藏，《內政部檔案》，1930 年 12 月 15 日，館藏號：026000010935A，〈重新劃定領海案〉，頁 23-24。
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Coble, Facing Japan, Chinese Politics and Japanese Imperialism, 1931-1937.
Cambridge, Mass.: Council on East Asian Studies, Harvard University : Distributed by Harvard University Press, 1991.
112 〈工商部咨外交部〉，臺北：中央研究院近代史研究所藏，《實業部檔案》，1930 年 11 月 17 日，館藏號：17-27-036-04。
113 〈為日輪侵入浙江省領海捕魚一案定期開會請查照派員出席並先期見復等由除派本
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未及外國，且中國沿海漁業近年來受日本嚴重侵佔，所以宜制定大領海 制加以遏止。114會議結束後，由內政部、外交部、財政部、海軍部以及 實業部共同提出《規定領海界線草案》。在該草案中指出，今日中國海軍 炮艦之射程已達四萬公尺，合算二十一海浬，所以將中國領海定為十二 海浬頗為合理，遂定中國領海範圍為十二海浬。劃定領海的方式則以自 沿岸之低潮點往外起算，海灣則全在中國海岸線以內之領海界。1152 月 27 日，經由行政院第 14 次國務會議決議，領海界線擬定為十二海浬，
並由海軍部部負責勘界之相關事宜。116
國民政府初步擬定中國領海為十二海浬，此項決議亦經國務會議決 定，但海軍部於稍後又提出異議稱：「本國既入國際公團自不能於三海 浬外有所增加」，認為中國領海界線仍應以國際慣例三海浬為度，避惹 他國之爭端。該項提議交付行政院第 18 次國務會議討論之後，交由海 軍部、外交部以及參謀本部共同研究。三部研究的結果認為海軍部所主 張的三海浬原則尚屬可行，日後交付國務會議決議。117
除了海界問題之外，第 18 次國務會議中亦針對與海界密切相關之 緝私範圍問題進行討論。財政部認為緝私範圍實為領海範圍之外的另一 種行政權，可與領海界線分開討論。經中央政治會議第269 會議之決議，
決定中國緝私範圍以十二海浬為準，該項議案於行政院第 18 次國務會 議中通過。最終領海與緝私界線於行政院第 21 次國務會議中通過《中 華民國領海範圍定為三海里令》，領海範圍仍以三海浬為主，緝私範圍
部司長朱玖瑩屆時出席外咨復查照由〉，臺北：中央研究院近代史研究所藏，《實業 部檔案》，1931 年 1 月 10 日，館藏號：17-27-036-04，〈保護漁業規劃領海界線案〉；
〈內政部咨外交部土字第八二八號〉，新店：國史館藏，《內政部檔案》，1930 年 12 月，館藏號：026000010935A，〈重新劃定領海案〉，頁 24。
114 〈規定領海界線草案〉，新店：國史館藏，《內政部檔案》，1931 年 1 月 12 日，館藏 號：026000010935A，〈重新劃定領海案〉，頁 33。
115 〈規定領海界線草案〉，臺北：中央研究院近代史研究所藏，《實業部檔案》，1931 年 1 月 12 日，館藏號：17-27-036-04，〈保護漁業規劃領海界線案〉。
116 〈行政院指令內政部第六八三號〉，新店：國史館藏，《內政部檔案》，1931 年 2 月 27 日，館藏號： 026000010935A，〈重新劃定領海案〉，頁 35。
117 〈行政院訓令第○一九七五號〉，新店：國史館藏，《內政部檔案》，1931 年 4 月 28 日，館藏號： 026000010935A，〈重新劃定領海案〉，頁 37-38。
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式法令確認了三海浬為領海範圍，並以外交方式照會各國，盼各國遵守 中國的海界法規與捕魚權。但此際國際海洋法仍屬於一種模糊地帶，是 否真的能確保海界漁權，似乎尚須仰賴實際武力的配合。
三、 專門護漁機關的設立
(一) 漁業警察
雖自清末起，中國即成立漁業公司以武力保護漁船；北京政府則以 海軍軍艦保護漁船並巡弋沿海地區，但尚屬零星，中國長期缺乏一個專 門且具組織性的護漁機構。在缺乏武力保護的下，便造成了如前所述，
日本漁船進入中國領海內捕魚，但由於缺乏武力做為後盾，使得在外交 交涉上呈現各執一詞的局面。
面對日輪越界捕魚日益嚴重，南京國民政府擬定相關措施。首先在 1929 年 12 月公布了《漁業法》，128並於1930 年 7 月 1 日起實施。129此 為中國近代史上首次專為發展與保護中國漁業所立之法令。此外，南京 國民政府為了發展漁業，遂於1931 年 3 月 28 日頒布了《豁免漁稅令》，
以減輕沿海漁民之賦稅。1932 年 6 月在實業部底下設立全國各區海洋漁 業管理局，將全國沿海劃分成江浙、閩粵、冀魯以及遼寧四區，分別巡 弋中國各沿海地區。130
除了漁業管理局之外，農鑛與內政兩部亦上呈行政院表示，近年來 農林礦產等各業均已逐漸發達，各區域之秩序及安全與產業之發展密切 相關，故有分別專設警察之必要。鑒於上述理由，行政院於 1931 年 6 月 8 日上呈國民政府《漁業警察規程》17 條，131國民政府於 6 月 11 日
128 〈令發漁業法仰知照由〉《南京國民政府外交部公報》，第二卷第十一號，1929 年 12 月 12 日。
129 〈茲令本年七月一日起為漁業法漁會法施行日期令仰知照由〉《南京國民政府外交部 公報》，第三卷第一號，1930 年 3 月 7 日。
130 李士豪、屈若搴，《中國漁業史》，頁 54-55
131 〈據實業內正兩部會呈遵令修正漁業警察規程經提出院議決議照辦除指令外轉呈鑒 核備案〉，新店：國史館藏，《國民政府檔案》，1931 年 6 月 8 日，館藏號：
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南京國民政府設置漁業警察此一舉動，意味著清末所萌發的漁權概 念至南京國民政府時期已漸趨成熟並迅速發展。國民政府正式設立保護 漁權之機構，透過漁業警察加強沿海漁區之治安，並防止外國漁輪前往 中國沿海捕魚。從法的層面上來看，確實不失為保護中國漁權的一種方 法，但在實際執行上卻問題重重。
1935 年 5 月 8 日，浙江省水上警察處長凌霄透過浙江省主席黃郛
1935 年 5 月 8 日，浙江省水上警察處長凌霄透過浙江省主席黃郛