國民黨黨政關係

一、回歸多數政府

2008 年 1 月第七屆國會選舉，國民黨獲得七成以上席次，成為國會最大政 黨。3 月 22 日，馬英九以 58％得票率當選台灣總統，行政部門與立法部門多數 由同一政黨掌握，我國憲政運作回歸多數政府，結束民進黨執政時期少數政府困 窘局面。

在第七屆國會當中，本文發現一個有趣的事實，即在法案產出的部分，亦相 當可觀，換句話說，觀察一致政府的國會，如從分析立法產出，其實相當符合一 致政府的學說，即在於行政立法關係，在各類法案的合作中，確實比起分立政府 的法案合作產出較為多，但是我們也認知到，在第七屆國會當中，黨政關係時常 處於緊張局面，因此我們想探究政府部門的垃圾桶決策模式，就必須從一致政府 當中的執政黨黨政關係著手，以了解為何會發生國會阻撓執政黨政策的全貌。

由於馬英九就任總統後與國會多數黨共同形成一致政府，在學理上行政部門 與立法部門之間應從「制衡」逐步「換軌」至「協調」的角色，且目前我國的政 府體制有逐漸朝總統制轉化的傾向，為協調行政部門與立法部門之間的意見，因 此黨政關係顯得格外重要。由於本文將馬英九執政時期的黨政關係視為是垃圾桶 決策模式中的一種選擇場合，也即是一種垃圾桶，因此本文將敘述國民黨黨政過 程，特別將論述焦點放在馬政府時期的黨政關係，特別著重在美牛事件前後過程 中的黨政關係平台，從中理解美牛事件中為何美牛進口政策會演變成一種垃圾桶 決策。

二、國民黨黨政運作與特色：行政領導立法

根據中國國民黨黨章第 5 條之規定，國民黨的黨政運作理論上只要是經由黨 內的民主程序決定的政策，黨員應服從與貫徹執行：「本黨之黨政運作，依主義 制訂政策，以政策決定人事，以組織結合從政黨員，黨之決策，經民主程序決定

後，責成從政黨員貫徹實施。」還沒政黨輪替以前，在兩蔣的威權統治下，行政 與黨務屬於「領袖－伺從體系」，在當時決定黨政關係的型態深受國民黨「革命 政黨」的政黨屬性及威權政體的特性所影響（陳宏銘，2013），國民黨中央掌握 人事權，但是行政體系仍具有較明確的政策目標與行政倫理，基本上較能堅持專 業與團隊倫理，政策或法案制定上基本都透過黨員主管的部會單位草擬，並動員 黨籍立委在立法院會上予以表決支持，但黨務系統便幾乎純粹「依附領袖而存 在」，無法形成具有自主意識與自我認同（楊泰順，2008）。

當李登輝以總統身分接任黨主席後，隨著李登輝在黨內權力的鞏固，以及民 選總統的地位，其主政 12 年期間一直身兼黨主席，且大部分時期兼任黨主席一 職未逢挑戰（陳宏銘，2013）。為了強化對黨的控制，並透過黨的運作合理化他 的領袖地位，李登輝積極鼓勵行政官僚競選十三全會之中常會所開放的半數競選 席次。直到 1999 年國民黨失去政權前的最後一次中常委選舉，受李登輝青睞的 行政官僚仍然可以在強力動員規劃下全數當選（楊泰順，2008）。這種以行政領 導立法的做法，一方面化解行政與立法部門相互衝突的可能性，也提高立法效 率，但在另一方面，這種黨政運作模式也壓抑了黨籍立委的立法自主性（陳鴻基，

2003）。西元 2000 年以前國民黨政府的運作之所順暢，在於國民黨透過「政黨」

扮演了非正式制度的中間角色，透過黨中央的中常會，總統、行政院與立法院得 以溝通聯繫，協調行動。

黨政關係就是指政黨與政府之間的互動關係與模式，有學者就黨政關係做過 定義，認為民主國家的黨政關係一詞是指，政黨、政府（或國家機器）、選民間 的互動關係（鄒篤麒，1993），第一次政黨輪替後，有學者提出黨政關係的新主 張：黨政關係普遍發生在各個行政部門、國會、政黨等行動主體之間的結構化和 非結構化競合互動之中（林水波、何鴻榮，2002）。他們認為黨政關係有幾種類 型，在政黨內有總統府與行政院的關係、行政院與立法院的關係、總統府與立法 院的關係、總統府與執政黨的關係、行政院與執政黨的關係、執政黨與國會黨團 間的關係以及在野黨與在野黨團的關係等。

林水波等將憲政體制分成下列三個層次來分析黨政關係，第一層是政府體 制，第二層是政府組成方式，第三層是憲法及其它法律規定。其中，總統制會傾 向黨政分離，內閣制會傾向黨政合一，雙首長制則會在黨政合一與黨政分離中擺 盪。在雙首長制之下的一黨多數政府，黨政關係透過執政黨內的黨政關係即可掌 握。而雙首長制之下的少數政府，總統、內閣首長、以及國會三者的關係不是三 角關係，而是不穩定的行政、立法及朝野雙邊關係，林水波等人之分析有助於詮 釋 2000 年政黨輪替後的台灣政治現況。

三、馬政府執政初期黨政運作與特色：五人小組（2008－2009）

馬英九先生以史上最高票當選總統，國會又逾四分之三，馬總統執政初期外 界不樂見國民黨走回「以黨領政」老路，針對黨政運作設立最高層的國政小組，

並親自擔任召集人，但當時的國民黨黨主席為吳伯雄，形成總統與執政黨黨主席

職位分離的狀態（陳宏銘，2013）。這個國政小組的概念來自當時國民黨秘書長 吳敦義的「層峰會議」，設定為黨政最高層的協調機制，後來稱之為府院黨高層 會議（五人小組），這個小組包括正副總統、行政院長、國民黨黨主席、立法院 長等黨政高層與會，透過這個小組作為涵蓋政務系統、國會民意以及黨務系統資 訊溝通交流的平台，形成黨政最高層的決策共識。這個小組與國家安全會議不 同，兩者相同點在於都是總統視需要召開，但後者是體制內會議，前者主要是為 了黨政運作需要，因應而生的一個溝通平台。

小組運作方式，基本上採不定期召開，但是如遇重大政策、預算案、法律案 等，或者影響層面很大的案件，就會召開。前國民黨黨鞭林益世即表示，這個小 組會議應該是「諮詢」性質，沒有體制上的問題。另外同時間立法院八個委員會 為單位的座談會也開始運作，按照國民黨當時的黨政平台協調機制，最基層的「委 員長會議」視議題而定，每周至少召開一次，由立法院各委員會委員長及所轄各 部會政務次長或幕僚等參與。而在國民黨中央每週例行的中山會報中，府方有秘 書長、國民黨有副主席詹春柏為代表，立法院有副院長曾永權為代表，行政院由 秘書長薛香川與會，以此強化高層運作機能，以期減少訊息的誤判。

2008 年雖然回歸多數政府的憲政運作，除行政部門要能協調一致的運作之 外，更需要國會在法案、預算、一般授權、正當性等各方面的支持與協助，雙方 在既制衡又合作的情形下，才能使政策獲得通過，貫徹施政計畫。由於國會組織 形態是合議制，又是社會利益的匯聚焦點，共識的達成本來就是以協調、妥協與 競爭為主，目的是在凸顯政策背後的各種聲音，以達成民主政治當中重要的「充 分討論」（王金平，2013），但是行政與立法間仍舊存在問題，而總統與行政院 長間的角色與互動也出現挑戰。一部份輿論認為總統與行政院長分工合作，總統 負責國防、外交、兩岸關係等國家安全方針，行政院長則負責內政。另一部分輿 論認為，從理論上說，97 年修憲隱含換軌制，總統與國會多數同黨時，憲政運 作偏向總統制；總統與國會多數不同黨時，總統應任命國會多數組閣，憲政體制 偏向內閣制運作。

馬英九總統就職後，一開始採取第一種觀點，表示自己將遵守憲法退居第二 線，他指出：「憲法上是雙首長制，國家政策的核心是在行政院，因為民主政治 主要的內涵是民意政治與責任政治，我是民選的，我要對選民負責，因為我提出 很多政見，所以我必須向民眾說明哪些政策我做到了，但這些政見絕大部分都是 由行政院在執行，所以行政院長一定是在第一線，這是我去搶都搶不過來的，我 不可能去主持院會，所以我一定是在第二線。只是大家不瞭解，我即使是在第二 線，也不能因此就不跟民眾講話了，這兩者不衝突。」

馬英九總統認為我國憲政體制屬於雙首長制時，此一憲政解讀，提升了行政 體系的決策地位，但是立法院畢竟擁有立法權與預算審議權可以制衡行政體系，

當馬總統意識到黨有可能與立法院形成「自然結盟」，掣肘行政體系的政策與預 算後，便不得不仿效李登輝與陳水扁政府，邀請閣揆、黨魁與國會議長在總統府 內成立高層平台，協調彼此的歧異（楊泰順，2008）。不過標榜遵憲的馬總統在

處理與行政、立法部門互動時，並不順利，雖然總統、副總統、行政院長、立法 院長與國民黨主席間建有「五人小組」平台，但是總統府表示此「五人小組」是 憲法架構外的決策機制，功能發揮有限。

國民黨重返執政後，在立法院擁有四分之三優勢席次，不過表現卻不如預 期，執政十個月，在人民的眼中，國民黨似仍積習未改，黨政運作扞格頻傳，由 於馬英九頗受「全民總統」迷思的影響，一直在「黨政分離」、「以黨輔政」中 打轉，又弄出「黨政分際」，導致黨政高層之間齟齬叢生，「五人小組會談」形

國民黨重返執政後，在立法院擁有四分之三優勢席次，不過表現卻不如預 期，執政十個月，在人民的眼中，國民黨似仍積習未改，黨政運作扞格頻傳，由 於馬英九頗受「全民總統」迷思的影響，一直在「黨政分離」、「以黨輔政」中 打轉，又弄出「黨政分際」，導致黨政高層之間齟齬叢生，「五人小組會談」形