立法部門

一、立法院參與決策權

依立法院職權行使法第 17 條第 1 項規定：「行政院遇有重要事項發生，或 施政方針變更時，行政院院長或有關部會首長應向立法院院會提出報告，並備質 詢。」立法院曾於 2006 年 1 月通過主決議，若衛生署想要進口美國牛肉等相關 產品，必須要向立法院衛生環境及社會福利、經濟及能源、預算及決算委員會聯 席會報告，且必須經過同意後才能進口美國牛肉。

另司法院釋字第 520 號解釋更指出：「因施政方針或重要政策變更涉及法定 預算之停止執行時，則應本行政院對立法院負責之憲法意旨暨尊重立法院對國家 重要事項之參與決策權，依照憲法增修條文第三條及立法院職權行使法第十七條 規定，由行政院長或有關部會首長適時向立法院提出報告並備質詢。」這裡有三 項主要意涵：其一，預算是行政、立法共享之權力。其二，立法院經由預算審議，

取得參與形成國家政策之權力。

其三，停止執行法定預算涉及國家重大政策之變更時，行政院執行預算之彈 性即應受到立法院參與決策權之限制（湯德宗，2005）。質言之，國會參與形成 國家政策之權力之「參與決策權」即從解釋文中得出：「在代議民主之憲政制度 下，立法機關所具有審議預算權限，不僅係以民意代表之立場監督財政支出、減 輕國民賦稅負擔，抑且經由預算之審議，實現參與國家政策及施政計畫之形成，

學理上稱為國會之參與決策權。」

二、立法院對美牛進口的反應

14台灣〈遊說法〉已於民國 97 年 8 月 8 號實施，但實施一年多來似乎成效不彰，利益團體不遵守 法律，使得遊說法拘束力幾乎等於零。http://udn.com/NEWS/NATIONAL/NAT1/5370857.shtml

2009 年 10 月 23 日，行政部門宣布簽訂台美牛肉議定書後，立委黃義交馬上 就接到選區婦女關心的電話，美牛的進口引發婦女擔心高風險的內臟、絞肉和腦 髓或眼睛、腸子進入傳統早餐店，也擔心小朋友吃到高風險絞肉混成的漢堡。黃 義交一方面承受婦女團體壓力，在上班途中，他聽到廣播中的聽眾罵立委「中華 民國的行政部門這樣做，百姓有這麼高的疑慮，我們的國會就癱在那裏，不能反 映最新的民意，對高風險狂牛症牛肉進口的疑慮，難道我們的國會都不能做一些 事情嗎？」

國民黨內重量級立委兼中常委黃昭順在行政部門宣布開放美牛進口後，隨即 表態反對進口立場，她清楚指出，健康是至高無上的價值。許多國家為何要嚴格 限制美國帶骨牛肉、內臟及絞肉進口，乃是因為其中含有變異性普利昂蛋白，可 能導致新類型庫賈氏病，目前沒有任何根治藥品與療法，一旦罹病就是一步步走 向死亡，要避免罹病，只有避免食用來自疫區受狂牛症變性蛋白質污染的牛隻產 品。她也認為，政府放寬美國帶骨牛肉及內臟進口，引發國人疑慮，不僅藍綠立 委同聲反對，連台北市政府、各縣市政府都以加強稽查的方式來表達反對立場（黃 昭順，2009）。

立院在野黨態度方面，民進黨堅持臺美雙方對美牛議定書應重啟談判，以明 確禁止牛內臟與牛絞肉銷台。時任國安會秘書長蘇起立場強硬：「現在要重啟牛 肉談判不是不可能，但會嚴重影響國際信譽，以後就沒有國家願意跟台灣談判。」

他更宣示：「我認為（台美牛肉）議定書的效力，高於法律。」關心這項法案的 民進黨立委黃淑英就直言批判：「如果議定書的效力可以高於法律，那我們還要 立法院做什麼？」、「蘇起不顧國內民意，我們要求他重新談判，他連試都不試，

就說不可能！」、「他究竟是哪一國的官員？是台灣的？還是美國的？」

兩份關於美牛問題的提案也在立委間連署，一份是反對美牛協議的決議案，

另一份是有關進口規定的法律修正案，擬禁止進口美牛內臟與絞肉。

三、立院為美牛進口達成第一次朝野協商結論

立法院國民兩黨在衛生署美牛進口政策宣布後達成第一次朝野協商結論 為，食品衛生管理法在法律修正三讀前，有高度健康疑慮的部位，包括內臟、絞 肉、脊髓、腦、頭骨以及眼睛等不得進口。食品衛生管理法修法內容應禁止上列 有高度健康疑慮之部位進口，且在 11 月 17 日以前完成立法三讀。

馬總統就關於美國牛肉進口決定也訂定三項原則，第一，輸入臺灣的帶骨牛 肉必須讓食用的民眾安全無虞。第二，立法院推動的食品衛生管理法修正案必須 要有兩黨共識基礎。第三，臺灣必須履行在世界貿易組織和臺美牛肉議定書所有 承諾，以展現誠信。（夏珍，2011）

但朝野黨團在縣市長選前仍無法就食品衛生管理法修法達成共識，民進黨團 要求在條文中明定「禁止進口」，但國民黨為了不違反台美議定書，希望採用嚴 格的「三管五卡」進口查驗措施，國民黨立委林郁方就曾向美方表示，「不會管 到美國的進口牛肉」，他指出立法院不會要求行政部門禁止美牛進口，從而違反

雙方協議。另像是國民黨籍立委孔文吉的版本，則是在「已控制地區」希望能讓 美國牛肉進口，而於法條中納入三管五卡精神，再以行政機關把關，而不違背台 美議定書。

國民黨籍國會議長王金平，對於美國牛肉的風波延宕相當無奈，王院長表 示，看情勢可能要選後（按：縣市長選舉）才能談，他說，當前的爭議主要是出 於選舉因素，等 12 月 5 日的地方選舉結束後，爭議就會減少。不過他認為現在 美國牛肉還是能進口，只是對於內臟、絞肉、骨頭等國人疑慮的部位，會用三管 五卡把關，讓市面上看不到這樣的東西，至於其他一般的牛肉和帶骨牛肉則已經 申請進口，預估下個月（12 月）就可以供應到市場上來。

四、民意壓力

同年 12 月 5 日縣市長選舉落幕，剛好遇到美牛進口爭議持續延燒，從選後 數據發現，從縣市長總得席次而論，國民黨囊括 17 縣市中的 12 席，若從民進黨 設定的「宜蘭縣勝負論斷縣市長選舉成敗」論之，民進黨是贏家，此屆（2005）

縣市長選舉，國民黨的全國得票率為 47.88％，民進黨則為 45.32％，國民兩黨的 得票率差距，已經比 2008 年立委選舉及總統選舉拉近不少。

原本由國民黨執政的宜蘭縣，這次選舉不僅改由民進黨候選人獲勝，得票差 距甚至達到 2 萬 925 票。國民黨在優勢縣市領先幅度縮小、具有指標意義的宜蘭 縣翻盤，美牛事件對國民黨縣市長選情亦造成一定程度的影響，聯合報民調有 44%認為國民黨縣市長敗選。

在人民上街反美牛以及縣市長選舉失利雙重打擊下，國會中開始有藍委倒 戈，國民黨已和民進黨針對修訂法案恢復協商，新版修正案旨在禁止進口美國牛 內臟、牛絞肉、脊髓及其它「有風險」產品，根據國民黨立委呂學樟的助理指出，

由於國民黨在 12 月 5 日地方選舉表現相對差，促使該黨重啟修訂食品衛生管理 法的動作，藉此回應民眾對美國牛肉安全性的疑慮（夏珍等，2011）。

國民黨立委黃義交提出國民黨版的美牛修法版本即打算從食品衛生管理法 著手，直接禁止高風險的絞肉、內臟等六項牛肉食品入境。黃義交解釋，行政部 門和其他國家簽的行政議定書屬於行政的命令，是法規層次，而修法須經立法院 修法、總統簽署，是國家法律，行政命令牴觸法律是無效的。兩周後，朝野協商 決定美國牛絞肉及內臟等牛製品禁止進口台灣。

食品衛生管理法修正條文內容爭議點：

政黨 民主進步黨版本 國民黨版本（黃義交等 11 位立委）

食品

（ Bovine spongiform disease）、曾為疫區或

表七：資料來自監督國會週報第 88 期，http://www.ccw.org.tw/p/1961，搜尋時間：

2013 年 12 月 7 日。

確保問題美牛被阻絕於境外：

（一）增訂第三項，將原法第十一條第一項第三款「有害人體健康之物質」之內 涵作部分定義。由於原法對違反第十一條第一項第三款者，於第三十一條及第三 十四條已有罰則規定，即可適用。

（二）規定雖非疫區，而近十年內有發生牛海綿狀腦病或新型庫賈氏症病例之國 家或地區（風險可控制之國家或地區），限制其牛隻高風險部位之進口，以維護 國人健康。

（三）就各界爭議焦點之牛絞肉及內臟部位，規定未經逐箱開箱、解凍、組織查 驗確認無害之絞肉及內臟，禁止進口。將來在實際執行面，美國牛隻之絞肉及內 臟部位，須經逐箱開箱、解凍、組織全面查驗確認無害後，方得進口。則進口業 者須承受牛絞肉及內臟因解凍及組織查驗而品質損壞、程序及時間拖延、倉儲成 本增加，致無利可圖之風險，預期其申請輸入該部位之意願將大為降低，則實質 上亦達到阻絕於境外之效果。¹⁵

行政院衛生署於此法案通過後，於 2010 年 1 月 29 日修正美國牛肉及其產品 進口之規定，即頭骨、腦、眼睛、脊髓、絞肉、內臟等 36 號列具爭議之美國牛 肉產品皆不可進口。

第六節 小結

修法阻美牛於境外在立法院朝野高度共識下通過，從立法院朝野協商修法來 看，大勢已難以挽回，必須共同面對與承擔。在美牛進口決策過程當中，馬總統 為了維持臺美關係的友好發展，開放進口美牛到臺灣市場，此舉引發社會各界，

特別是消費者團體、地方政府與在野黨、縣市長選舉以及國民黨立委的參與美牛 決策過程，在這個過程中，國民黨的黨政關係有別於以往的黨指揮政亦即行政指

特別是消費者團體、地方政府與在野黨、縣市長選舉以及國民黨立委的參與美牛 決策過程，在這個過程中，國民黨的黨政關係有別於以往的黨指揮政亦即行政指