組織的無次序性

一、解決問題的偏好無一致性

在過去國民黨一黨獨大時，重要決策權掌握在國民黨的中常會，重要政策往 往由中常會下交行政院草擬法案，然後送立法院通過背書。我國政府體制既非內 閣制也非總統制，政府體制對於立委問政型態的影響介於內閣制與總統制之間，

既沒有促進立委依附政黨的強烈動機，也沒有促進立委與政黨背離的動機（盛杏 湲，2001）。

從美牛議題中我們得知，國會其實擁有政策主導權，亦即國會議員在立法過 程裡各自為其選區負責，不聽命於政黨的立法主導。美牛事件從一開始其實決策 權並非在立法院，立委並無主導政策之動機，但是隨著美牛事件持續的延燒，執

政黨無法透過政策來有效地籠絡立委，並當執政黨在美牛上溝通不良時，最終因 立委選民壓力與民意輿論之反彈聲浪之下，國民黨立委在立院主導修法讓行政部 門負起美牛政策失敗之責。

另外，國會對行政部門另一個不滿的原因在於總統府強行拍板美牛進口，卻 不遵照立法院決議，總統的決定加上此時正值縣市長改選與立委補選之際，民意 與地方選區的壓力使得黨籍立委對黨中央不滿。甚者，總統接任黨主席不久就爆 發出美牛事件，加上中常委改選爆出賄選情事，總統在黨內權力基礎尚未穩固之 下，中常委選舉又因賄選得面臨第二次改選，在黨中央權力正值更替之際，剛好 發生美牛事件，本文觀察到這次事件，剛好發生在國民黨高層全面換血之際，美 牛政策也並非經由黨內民主程序決定的政策，且黨中央在立法院的代理人無力主 導政策，導致了非常少見的黨無法指揮政（立院系統），黨政關係因此陷入困境。

如果觀察國民黨中央政策會執行長在這個政策形成過程中的角色轉換就可 以得知黨中央的政策傳達在立法院國民黨立委內出現了困境，本來是黨中央代理 人的政策執行長角色轉變成無法主導政策的局面。

國民黨大黨鞭林益世在第一次朝野協商就曾指出，如果開放進口，行政措施 管制美國牛肉高風險部位進口，行政部門現在就做得到，民進黨團無法接受也沒 辦法。但是直到經過民間反彈力道增強與縣市長選舉失利，國民黨方面態度已經 軟化，甚至考慮將綠營的新版本帶回研究，國民黨政策會執行長林益世說，國民 黨身為執政黨還要評估利弊得失，考慮是否影響外交關係？因此黨團內部還要再 做討論。

由於美牛爭議已拖了兩個多月，藍營內部的反彈聲浪愈來愈大，卻未見行政 部門站出來辯論，國民黨團大黨鞭林益世即要求時任國安會秘書長蘇起，無論要 戰、要和，行政機關應該出來論述，說服立委與社會大眾。黨團書記長呂學樟甚 至表態支持民進黨版（施曉光，2009）。

二、不明的技術與流動參與：從管制到修法

具體來說，政府宣布開放美牛進口後，立法院經過朝野的第一次協商，國民 黨的策略主要還是傾向開放美牛進口，僅只強調行政部門應強化管制措施，在政 策形成過程中，國民黨立委態度逐漸軟化，經過民間反彈力道增強與縣市長選舉 失利，一直到朝野第二次協商前夕，國民黨立委內部也逐漸反彈，認為黨內高層 應該為美牛政策提出論述辯護，但黨內高層的態度始終與民意傾向相去甚遠，在 於黨內高層希望維繫臺美關係，民眾希望食品安全可靠，而最終在第二次朝野協 商後，國民黨立委決定反對黨中央政策而倒戈，在政策形成過程中，演變成國民 黨立院系統主導了政策結果。

中常委補選後，因美牛事件的民意壓力越來越大，影響了縣市長以及立委補 選選情，此屆縣市長選舉的全國平均投票率為六成多，較 2005 年縣市長選舉下 滑 2.88％，就個別縣市而論，投票率下滑幅度高於平均值的縣市包含基隆市、桃 園縣、彰化縣、雲林縣、嘉義市、澎湖縣、金門縣等 7 個縣市，除了雲林縣由民

進黨執政外，其餘 6 個縣市從選舉結果加以觀察，雖然這 6 個縣市仍由國民黨執 政，但是與民進黨候選人票數差距卻大幅縮小，與 2005 年縣市長選舉差距相比 可以發現，桃園縣原本差距 18 萬 1014 票，此次選舉差距 4 萬 9559 票；彰化縣 原本差距近 10 萬票，此次選舉差距為 7 萬 1444 票；雲林縣原本差距 3 萬票左右，

這次選舉差距為 10 萬 8 千多票；澎湖縣原本差距 1259 票，這次差距為 595 票；

嘉義市原本差距 1 萬 1 千多票，這次選舉差距為 8 千多票，顯見一部分在 2005 年縣市長支持國民黨候選人的民眾，這次在縣市長選舉中並未支持國民黨提名的 縣市長候選人。

此屆縣市長選舉，國民黨的全國得票率為 47.88％，民進黨則為 45.32％，國 民兩黨的得票率差距，已經比 2008 年立委選舉及總統選舉拉近不少，以雲林縣 為例，國、民兩黨候選人原本差距 4 萬 9559 票，這次選舉擴大差距為 10 萬 8126 票；嘉義縣部分，原本媒體評估國、民兩黨將呈現勢均力敵的態勢，選舉結果兩 者仍差距 4 萬 8360 票；原本由國民黨執政的宜蘭縣，這次選舉不僅改由民進黨 候選人獲勝，得票差距甚至達到 2 萬 925 票。

國民黨立委為了平息眾怒，以及降低美牛事件對選舉結果的衝擊，進而主導 了這次食品衛生管理法的修法，讓黨政關係傾向了立院，演變成政主導黨的罕見 局面，本文發現到，國民黨的黨政關係長期由於黨指揮政，因為黨意至上，只有 少數幾個人做決策，多數立委只能聽命行事，長期下來黨政關係溝通失調，而國 民黨立委利用了這次美牛衝突，像是透過國會行使法定權力例如議定書違反立法 院主決議，使議定書不具法定效力的國會權限來限制行政權，而讓黨政關係失和 浮上檯面。

立院通過修法後，國民黨立委也是中常委之一的侯彩鳳即表示，美牛修法只 有百姓是贏的，此次美牛爭議是一次經驗與教訓，未來行政機關對外簽訂任何協 定時，希望能夠尊重代表民意的國會。馬總統在 1 月 5 日記者會中坦承黨政關係 出了問題，他指出：「這個議定書公布後，因為當初溝通不足，引起民眾很大的 疑慮，…我們必須要檢討的，就是行政部門與立法部門將來就重大的政策、法案 或條約協定如何建立通盤性的標準作業程序，將溝通的機制做好，…除了專業之 外，還要知道溝通與透明化，這樣才能爭取人民與國會的支持…。」

美牛事件當中另一位重要關係人前國安會秘書長蘇起在接受監察院訪談也 坦承美牛政策錯誤，他與馬總統抱持相同看法：「我認為此次政府沒有盡到向民 眾說明清楚的義務。」時任行政院長吳敦義原先以為可以「三管五卡」措施防止 國人擔憂的物品進入台灣，但他瞭解到廣大民眾對美國牛內臟、絞肉的擔憂，最 後接受修法結果。他強調立法與行政部門要加強內部溝通，另外他也指出行政部 門與立法院一定要全力修補外部衝擊，他承認對外公共溝通與說明做得還不夠，

行政部門會深入檢討（鄭亦宸，2010）。

副總統蕭萬長也坦承，美牛進口之前，政府沒有做好有效的與民溝通工作，

他並且鼓勵美國在台協會採行一些因應措施，包括跟台灣分享更多有關牛肉安全 的資訊、邀請朝野兩黨立法委員探訪美國的屠宰場以及與牛肉出口業者合作推出

宣傳肉品安全的廣告和其它推廣活動。（夏珍，2011）

對於食管法修正法案的通過，美國在臺協會立即發表聲明指出，非常遺憾台 灣立法院決定單方面限制美國牛肉之進口，美國政府認為此舉不但破壞台灣身為 貿易夥伴的誠信，未來也將使美方很難與台灣擴展雙邊經貿關係。時任美國在台 協會台北辦事處處長司徒文就此即指出台灣無法遵守美牛協議已經引起美國政 府與美國國會的嚴重關切，且一定會影響到貿易暨投資架構協定（TIFA）和未來 的美台貿易談判，他強調，雖然美國政府表明，不希望牛肉問題影響到譬如軍售 等關係，相較之下，美國國會的不滿會產生甚麼影響，變得很難預測。（夏珍等，

2011）

在黨務治理方面，馬總統剛兼任黨主席，還沒樹立領導權威，美牛事件中的 食管法修法即是一例，探究其原因，黨務體系中的立院系統對馬總統的強勢主導 美牛進口表示極度不滿外，黨中央剛剛全面換血，黨政平台還沒進入軌道，在黨 內高層權力更替之際，透過美牛事件的發生，讓馬總統兼任黨主席之初，黨政關 係的失調對較具敏感的政策解決問題產生負面的效果。

第四節 小結

馬政府的美牛進口政策是典型的垃圾桶決策模式，從本文中透過理論與實務 的對話，本文得出垃圾桶決策模式在非常偶然的情境下才會發生，本文認為最佳 觀察垃圾桶決策模式的案例是在於馬英九總統身兼黨主席不久的美牛事件。

馬總統貿然拍板決定有問題美牛的進口，引起社會輿論的震撼，接著社會各 界普遍瀰漫著反對進口的聲浪，在檢驗美牛支持與否的民意指標之一：縣市長選 舉，國民黨失去了民意支持。其次，民間反美牛進口聯盟發起的公投連署，在短 短三周內連署人數就破 20 萬人，加上反毒牛遊行等民間示威遊行，顯示了社會 多數民眾反對政府開放問題美牛進到臺灣市場。

馬總統貿然拍板決定有問題美牛的進口，引起社會輿論的震撼，接著社會各 界普遍瀰漫著反對進口的聲浪，在檢驗美牛支持與否的民意指標之一：縣市長選 舉，國民黨失去了民意支持。其次，民間反美牛進口聯盟發起的公投連署，在短 短三周內連署人數就破 20 萬人，加上反毒牛遊行等民間示威遊行，顯示了社會 多數民眾反對政府開放問題美牛進到臺灣市場。