研究目的

分立政府結構下，行政立法較易產生立法的分歧或對立，分立政府僵局的一 個面向即是議會阻撓，同樣的，一致政府的議會阻撓程度較小，係因對政府來說，

行政部門與立法部門對政府有共同的利益，也就是說同為執政黨掌握的國會比較 不會阻擋行政部門所提出的法案。黃秀端（2005）結合分立政府與議程設定及議 程拒絕的理論來觀察，主要針對負責議程安排的程序委員會為對象，探討在一致 政府時期，由於執政黨掌有國會多數，因此程序委員會多扮演議程設定的角色，

而在分立政府時期由於執政黨無法掌握國會多數，因此程序委員會多扮演議程拒 絕的角色，研究結果發現，分立政府時期的法案在程序委員會被擱置或阻擋的情 況確實相當嚴重，而在一致政府時期很少有此種情況。

另外，盛杏湲（2003）以第 4 屆立法院的所有法律提案為分析對象，觀察前 半期（1999 年 2 月至 2000 年 5 月）的一致政府與後半期（2000 年 5 月至 2002 年 1 月）的分立政府時期，行政機關與立法機關在提案上的相對影響力，研究結果 顯示：在一致政府時期，行政院提案通過比例高，而在分立政府時期，行政院提 案通過的比例大幅降低，亦即分立政府時期行政部門在法案的推動上較困難。以 我國第七屆國會為例，行政院所提出的法案在國會中通過的機率比分立政府時期 大為提高，如以第六屆國會與第七屆國會做一比較如下表：

第六屆通過法案：

會期別 法 律 案

廢 止 案

預 決

算案 其他 本 院 內規 總計 第６會期 79 4 2 8 11 104 第５會期第１次臨時

會 5 0 2 0 0 7 第５會期 104 1 4 10 2 121 第４會期 39 0 4 12 1 56 第３會期第１次臨時

會 2 0 4 1 0 7 第３會期 69 0 1 5 0 75 第２會期 56 8 2 15 1 82 第１會期 39 2 2 3 0 46

表一：立法院國會圖書館網站，

http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics

2014 年 2 月 4 日。

第七屆通過法案：

表二：立法院國會圖書館網站，

http://npl.ly.gov.tw/do/www/lawStatistics

2014 年 2 月 4 日。

簡單來說，美牛進口案與健保案都是遭到國會封殺的政府政策，我國一致政 府的運作，具爭議性的法案也有可能無法獲得執政黨國會議員的支持，使得行政 部門施政遇到不少挫折，為何會發生如此情事，例如美牛進口案在政策過程中在 於主管部門的決策是「隨意」產出的，馬總統雖然基於臺美關係利益而做出美牛 進口的政治決定，但事先卻沒有與國內社會各界溝通，特別是與黨籍立委的溝 通，再者也高估了國內民眾對問題美牛的喜好大於厭惡，最後的決策在立法部門 得不到同為執政黨國會議員支持，政策結果產生了變化，導致整體政策失敗收場。

在這種情形下，回顧學術界探討類似美牛進口政策問題時，幾乎沒有垃圾桶 決策模式相關的文獻⁸，但本文認為，垃圾桶決策模式不失為觀察這類美牛進口 政策問題的模式，第一，民意是美牛進口的關鍵參與者，前副總統蕭萬長即指出，

消費者團體推動公投，是構成了「真正的問題」（夏珍等，2011）；再者，如以 垃圾桶決策模式分析美牛進口的政策過程，可以發現府會決策情境並非一致；最 後，垃圾決策模式並非指稱政府施政如同垃圾桶，而是說明，在某種特殊場域中 的決策過程，最終產出的政策與原本政策目標有相當落差。

本文進一步想釐清的爭議是，透過垃圾桶決策模式（Garbage Can Model）觀 察之，一致政府型態是否也會有議會阻撓以及產生哪些問題？本文必須指出一致 政府型態產出的法案確實多於分立政府，但如果觀察爭議法案，的確也會有議會 阻撓，例如美牛進口案，行政與立法部門雖隸屬同一政黨執政，卻不能保證一個 有活力的政府。其次，一致政府的議會阻撓程度是否比起分立政府時期有過之而 不及？本文認為，一致政府之下的單一法案受到議會阻撓程度，與分立政府時期 某個單一法案受到議會阻撓的程度不相上下，但是分立政府時期的法案所受到的 議會阻撓程度顯然大於一致政府時期⁹。美國政府在總統歐巴馬頭兩年任內也是 一致政府型態，歐巴馬上任後最重要的政策：健保法案，其主要精神是全民健保 制，然而在其頭兩年任內健保法案吵得沸沸揚揚，而後在民主黨雜音不斷與共和 黨不支持的爭議聲中通過健保法案，最終與總統最初所提的法案精神相去甚遠，

美國的府會關係是否可當成我國借鏡？

本文試圖研究我國一致政府之下的議會阻撓與垃圾桶決策模式相關性，本文 認為在一致政府下的府會關係並非那麼一致，國會不易全盤通過行政機關的法 案，既使行政立法部門同為執政黨掌握，客觀上國會通過法案數目也多於分立政 府，但是藉由觀察關鍵的案例，可以發現到立法院的高度自主性格，本文藉由垃 圾桶決策模式分析，藉此欲了解一致政府下的府會運作並不如理想中的順利。

8透過臺灣碩博士論文加值系統網站，輸入「美國牛肉事件」，只有四篇碩士論文，其中與政治 學層面較有關的兩篇〈危機傳播策略－比較政府處理 2009 年及 2012 年美國牛肉事件的危機傳播 策略〉以及〈美國對外經貿戰略及其運作：以台韓輸入美國牛肉事件為例〉，皆無與探討垃圾桶 決策模式相關的文獻，http://ndltd.ncl.edu.tw/cgi-bin/gs32/gsweb.cgi/ccd=kIFCs0/search#result，搜尋時 間：2014 年 2 月 15 日。

9根據李孔文（2008）的研究，分立政府時期的立法表現平均低於一致政府時期，他發現，制定 重要法案能力的變化，國會立法表現因為分立政府的運作而有所萎縮。