食品安全與美牛檢疫

一、毒奶事件是美牛食安問題的導火線

政府發生美牛爭議事件之前，其有脈絡可循，2008 年 9 月，中國發生三聚氰

胺毒奶事件，衛生署隱匿未報，9 月下旬，金車公司主動向衛生署報告，他們的 若干產品中含有三聚氰胺，將全面下架，毒奶事件在台灣爆發開來，在野黨與民 間團體大肆抨擊政府，衛生屬左支右絀，完全不知道如何反應。衛生署對毒奶事 件的反應讓民眾失望，在於他們毫無主見，弄得民眾與廠商無所適從，先是說沒 辦法全面檢驗，也沒辦法保證台灣奶粉與奶製品都沒問題（鄧予立，2009）。

後來前行政院長劉兆玄宣布，要三聚氰胺零含量的奶製品與奶粉才准許上架 販售，於是衛生署要求大陸奶製品產品一律下架，零含量才准上架，但是，不到 一天，卻又放寬標準，說是含量 2.5ppm 以下便可上架，引發群情譁然，藍綠立 委與官員就這樣吵成一團，前衛生署長林芳郁引咎辭職，最後總統緊急滅火，才 逐漸平息民怒。綜觀這次中國毒奶侵台事件，引發消費者對政府食品安全管理機 制的質疑與不安，也形成強烈的食品安全「恐慌因素」（宋晏仁，2008），是導 致美牛進口事件中消費者信心危機的導火線。

二、美牛進口沿革

2003 年 12 月美國發生第一起牛隻罹患牛海綿狀腦病（狂牛症）案例，游錫 堃內閣時期，因證實美國出現狂牛症病例，行政院衛生署於同年年底公告暫停美 國牛肉及其產品進口，依據食品衛生管理法，十年內發生狂牛症的國家，牛隻頭 骨、腦、眼、脊髓、絞肉、內臟及其他相關製品，都不得輸台，因此台灣禁止美 國牛肉進口。

狂牛症的正式名稱為牛海綿狀腦病（Bovine Spongiform Encephalopathy，簡稱 BSE），是牛罹患之一種持續性神經組織退化性病變。此病首例於 1986 年在英國 被診斷出來，是由一種稱為 prion 之變異蛋白質所引起之疾病，其性狀尚未確定。

狂牛症病例原本大多發生在英國，英國從 1988 年實施飼料禁令，飼料中禁止使 用肉骨粉，美國在 1997 年也實施禁令，我們可以發現病例急遽下降，降幅達 99%。

2005 年 4 月，謝長廷擔任行政院長時，恢復進口，開放條件如下：（一）來 自美國出生、飼養及屠宰之牛肉應限 30 月齡以下之肉用品種牛隻；（二）牛肉 應去骨且應去除特殊危險物質，包括腦、脊髓、三叉神經節等部位；（三）牛肉 應來自美國農業部檢查核准並向衛生署核備之屠宰場及分切包裝場；（四）牛肉 輸入時應附有美國農業部之衛生證明文件。6 月美國確認第二起狂牛症病例，行 政院衛生署再度因狂牛症考量，禁止美牛進口。進口美國產牛肉問題始於 2007 年，進口美國牛肉被台灣認為是與美國重啟貿易暨投資架構協定（TIFA）、對臺 軍售等加強台美關係的重要關鍵措施。但另一方面美國牛肉曾出現狂牛症、瘦肉 精等問題，以至於該不該開放進口便成了爭議性議題。

2007 年 5 月，世界動物衛生組織認定美國為狂牛症風險已受控制國家，美方 隨即提出全面開放牛肉進口之申請，同年 8 月，陳水扁總統向世界貿易組織預 告，台灣政府準備解禁萊克多巴胺，並制定最大殘留標準為 10ppb，但最終受民 間團體與國民黨反對而並未實施。¹³

13 美牛進口沿革主要節錄自賴昱誠（2012）文章與維基百科，

2007 年 12 月起政府就美國牛肉食用安全進行評估調查，委託國家衛生研究 院進行「美國進口帶骨牛肉與其相關食品健康風險評估」，該評估報告將風險評 估項目區分為帶骨牛肉、不帶骨牛肉、牛內臟與絞肉四項。

美國進口帶骨牛肉與其相關食品健康風險評估比較

食用美國牛肉之類別 每天食用 112 克美國牛肉而感染新型 庫賈氏症之平均終生風險

帶骨牛肉 一千億分之 2.72

不帶骨牛肉 一兆億分之 7.18

牛內臟 一百億分之 1.50

牛絞肉 一百億分之 5.77

表六：衛生福利部食品藥物管理署網站，

http://www.fda.gov.tw/upload/133/Content/D027.pdf，搜尋時間：2013 年 12 月 13 日。

自 2009 年 6 月起與美方進行 5 回合之視訊會議談判，並於 2009 年 10 月 22 日由駐美代表袁健生與美國在台協會執行理事施藍旗（Barbara Jane Schrage）於 美國華府簽訂「臺美牛肉議定書」，行政院衛生署宣布大幅開放美國帶骨牛肉、

牛絞肉、牛內臟等項目之進口，進口條件主要有五項：

（一）只要去除特定風險物質、非機械回復肉、非機械分離肉及非 30 月齡以上 由牛隻骨頭與脊柱所取得之進階回復肉製品，無論是美國生產；或為台灣 認可之國家生產，而由美國輸出；或是屠宰前在美國飼養超過 100 日之 30 月齡以下牛肉及牛肉製品均可輸入台灣，甚至去除特定風險物質與中 樞神經組織之進階回復肉製品、絞肉、加工製品、牛萃取物等亦均可輸入 台灣。

（二）牛隻屠宰時須有月齡證明文件、通過屠前屠後檢查、不得以擊昏程序或脊 髓穿刺程序屠宰，以避免受到特定風險物質汙染。

（三）輸台肉品工廠需由美國農業部檢查認可、發予證書，美國農業部必須提供 合格工廠名單。我國衛生署亦得派員赴美實地查核。

（四）若衛生署於海關檢驗或是實地查核時發現違規之情事，得拒絕該批貨品、

請求協商、要求美國農業部暫停該工廠之生產、提高抽驗比率等；美國亦 必須進行調查，並通知我國該工廠之改正措施及解除暫停處分之日期。

（五）臺美雙方得就議定書之解釋與適用請求諮商，諮商則以「駐在地現地協商」

為原則。

三、開放美牛進口引發社會關注

然而此次開放進口的品項包含「帶骨牛肉、牛絞肉與牛內臟」遭到輿論反彈，

http://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%8F%B0%E7%81%A3%E9%80%B2%E5%8F%A3%E7%BE%8E%E5%9 C%8B%E7%89%9B%E8%82%89%E5%95%8F%E9%A1%8C，搜尋時間：2013 年 11 月 10 日。

因為含有可能高感染狂牛症牛肉之進口，涉及國人食品安全與健康，引起社會各 界爭議與新聞媒體的高度關注。

面對簽訂台美牛肉議定書的爭議，臺灣進口肉品檢疫的專責機關行政院衛生 署，在美國牛肉產品輸入方面，衛生署及行政院當時曾回應指出，美國牛肉不會 全面開放，僅開放丁骨牛排等帶骨牛肉，內臟不會進口，牛絞肉則進一步研商，

衛生署長也提出報告，僅開放 30 月齡以下去除特定風險物質之牛肉及牛產品進 口，包含帶骨及不帶骨牛肉、內臟及絞肉之進口；而頭顱、腦、眼睛、脊髓原則 上不予進口。像是媒體就質疑政府為何不提高進口標準，台美談判之中為什麼不 以嚴格的日本模式為談判目標，卻是受人詬病的韓國模式？

目前最常與我國開放美牛進口之條件比較者即韓國，由於此次台美牛肉議定 書僅說明 30 個月齡以下的頭骨、眼、腦、脊髓雖不屬於特定風險物質，但我國 政府可以限制其進口，但其餘牛製品若要進口則無條文規範。韓國民眾發動抗爭 抵制美國牛肉進口之後，韓國政府最終讓步，包括禁止出口三十個月齡以上的牛 肉到韓國，三十個月齡以下的牛肉，也要去除牛腦、脊髓等內臟，韓方並有權利 檢驗美國牛肉屠宰加工過程等措施（陳文哲，2009）。

在日本模式中日本政府只允許「二十個月齡以下」的牛隻進口，因為只有二 十個月齡以下的牛隻還未被檢測出含高感染狂牛症的普利昂蛋白。日本也以研究 狂牛症最先進的技術為後盾，每一頭進口到日本的美國牛都要接受檢測，但台灣 的條件卻是每兩千頭，才檢查一頭。另外為了避免牛肉進口至海關時受感染，日 本的檢疫方式為，派專業人員赴美國檢查每一頭牛的狀況，而且由美國付費；日 本從牛肉屠宰的方式、溫度、器具都規定得一清二楚，但在台灣文件上卻付之闕 如，日本更規定腦、脊髓等危險部位物質得一一去除，但這些危險牛隻部位，卻 列在進入台灣的名單上（吳修辰，2009）。

四、衛生署檢疫措施：三管五卡

在消費者恐慌與輿論質疑後，衛生署於同年 10 月 27 日開始與相關單位協調 查驗事項，並在 30 日就進口肉品進行邊境查驗演練。自 2009 年 11 月 2 日起，

美國輸入的牛肉相關產品，需檢附美國農業部簽發的證明文件。衛生署又於 11 月 2 日公佈「進口牛肉檢疫及查驗管理辦法」，採取管源頭、管邊境及管市場之

「三管」，以及透過核、標、開、驗、查五道關卡，即所謂「三管五卡」措施，

企圖加強管控進口牛肉製品，以平息眾怒。所謂「三管五卡」意義為：在邊境、

在源頭及在市場三地進行肉品審核與管制，對於進口之美國牛肉製品以五道程序 進行檢驗。衛生署三管五卡原則如下：

（ 一 ） 源 頭 管 理 更 確 實

僅開放 30 月齡以下的牛肉及產品，扁桃腺及迴腸末端等特定風險物質，全 部不准進口，腦、脊髓、眼、頭骨等四項非特定風險物質，也不會讓它進口到台 灣，嚴格落實把關工作。

且將由這方面之專家、獸醫師及相關部會官員，組成美國牛肉專案查廠小

組，前往當地實地查核，不符合規定者，要求限期改善，逾期仍未改善，即停止 其進口。進口之產品如經檢驗不合格，即提高其檢查比率，把關標準比歐美及韓 國更嚴格。

（ 二 ） 邊 境 查 驗 更 嚴 格

核－核對各項證明文件：包括必須出自經我國認可之肉品工廠；必須通過美 國農業部之品質系統評估制度認證；必須檢具美國農業部所開立並經駐廠獸醫師 簽署之相關衛生證明；必需屬於 30 月齡以下之牛肉及其產品。

標－明確標示產品資訊：出口商必須於外箱或包裝上，明確標示商品資訊，

包括其品名、原產地、製造廠、有效日期等相關之訊息，只要缺一，即予退運。

包括其品名、原產地、製造廠、有效日期等相關之訊息，只要缺一，即予退運。