文獻探討

一、一致政府理論回顧

在政府體制中，行政首長與立法部門由同一政黨控制稱為「一致政府」，由 不同政黨控制稱為「分立政府」，美國戰後 1946 年至 2010 年的六四年間，總統 與國會出現「分立政府」的時間長達四十年，「一致政府」只有二十四年，「分 立政府」在民主政治運作成熟的美國比較是一種常態。最明顯的是雷根與布希政 府的十二年執政，國會多數由民主黨掌控（Kelly，1994）。美國政治學者桑奎斯 特（James L. Sundquist，1988）認為分立政府是一種特別型態的聯合政府（coalition government），這種聯合政府肇始於人民的選舉結果，並非來自政黨間的自然結 合。

以美國政治現況分析，美國政府在歐巴馬執政兩年時期，是非典型的一致政 府，即所謂行政與立法權同屬於執政黨掌握，在選民期待下，歐巴馬政府在這種 情形下應較為容易實現民主黨社福路線的經濟政策，但就職兩年多來，美國經濟 不見好轉，美國人民也漸漸對一黨壟斷的行政立法部門感到不信任，二戰之後，

多數時期美國的政府型態都是分立政府，即是典型的行政與立法隸屬於不同政黨 掌控，常態化的美國分立政府尤其特別重視兩黨間的政黨合作，而非對立。

然而歐巴馬執政兩年，民主黨壟斷了大部分政治分配資源，經濟卻始終不見 起色，加上美國選民傳統上不喜一黨權力過大的心理作祟¹⁰，因此在 2010 年的國 會期中選舉，選民倒戈支持共和黨，形成分立政府，希望藉此達到兩黨的彼此制 衡或合作。

因此分立政府對於美國政治運作既是常態並影響深遠，相關文獻也有相當豐 碩的研究成果。例如上述的學者桑奎斯特就認為分立政府的形成來自於選民的決 定，林茲（Juan J. Linz）也呼應桑奎斯特，林茲指出，行政部門與立法部門是經 由不同選民選舉產生，缺乏一致性領導，易引發兩者政策立場的爭執。政治學者

傑可森（Jacobson，1990）則認為分立政府形成於民主黨人較共和黨人更有政治

認為分立政府的形成與民主黨候選人的政治專業性有關，比如募款能力、競選策 略等，相對於共和黨候選人，民主黨候選人的機會成本較低，莫里斯菲奧莉娜亦 指出選民的分裂投票（split-ticket voting）是形成分立政府的另一個重要因素。

從學者桑奎斯特以降，諸多研究皆認為由單一政黨全盤掌握的一致政府，往 往具有共同的政治利益，總統也較為容易推動自身偏好的法案，而分立政府較易 產生立法僵局（Sundquist，1988）。不過亦有其它學者提出不同看法，美國政治 學者馬修（Mayhew，1991）透過分立政府與一致政府的實證分析並做資料對比，

參考國會從1947到1990年以及從1991到2002年所制定的重要法案做為其中的面 向，他指出，在國會通過重要法案的過程中，分立政府與一致政府在立法僵局與

10 諸多研究顯示，美國選民非鐵板一塊，有政黨認同傾向的選民會根據政黨表現而有跨政黨的投 票行為。

衝突、或是協調合作上並沒有明顯的差異。馬修認為成功的立法過程中，主要關 鍵並非政府型態，而是有位強勢的總統（Mayhew，1991）。馬修（1991）也從社 會風氣、總統任期與赤字等建立變數並透過迴歸分析發現總統任期與社會風氣也 影響國會重要法案的通過情形。美國政治學者賓德（Binder，1999）也呼應馬修 的看法，他指出如果民眾對國會期待高，政黨合作會大於衝突，立法產出自然較 高，這與當時的社會風氣形成有關，民意對國會的影響促使政黨間在不同利益上 調和妥協，由此可見學者賓德也認為一致政府與分立政府的運作差異不大。

二、美國案例

美國在2008年歷經一次重要的政黨輪替，歐巴馬政府上台後，由於執政的民 主黨在國會也屬於多數黨，成為非典型的一致政府型態，但兩年過後，2010年國 會期中選舉發生變化，民主黨不幸慘敗，歐巴馬「神話」竟成為票房毒藥，歐巴 馬和民主黨之所以不得人心，主要是經濟復甦的速度緩慢，以及居高不下的失業 率。兩年的時間過去，經濟不見具體改善，以及健保議題爭論不休，種種跡象顯 示，歐巴馬競選總統時高喊的「改變」變成空談，美國人民發現歐巴馬政府沒有 帶來這種變化，民眾的高度期待於是轉變成高度的失望。

美國一致政府週期在如此短暫的過程中，我們不能忽略去觀察美國總統與國 會之間的互動，美國政治學者愛德華茲（Edwards，1989）認為，可以將總統在 國會立法過程中的角色區分為主導者（director）或協助者（facilitator），在一致 政府時期，歐巴馬大力推動健保法案與刺激景氣對策，由於國會民主黨多數的支 持，美國總統在此時期屬於主導者，總統傾向於一意孤行推動重大政策，忽視與 共和黨的討論溝通，掌握府院的強勢總統在不願跟共和黨合作之下，國會監督更 顯得困難，造成民選的總統與民意偏離。期中選舉過後，民主黨和共和黨在減稅 議題上達成妥協來看，歐巴馬尋求「中間路線」的跡象已愈明顯，不過，共和黨 和民主黨在後續中如何削減政府赤字、是否廢除健保法案等重大議題上仍存有明 顯分歧。

民主黨上台後，致力於改變與共和黨政府的差異，將醫療保健列為最優先的 內政議題，由歐巴馬總統主導，他認為：「對國會來說，目前是最好的時機去實 施廣泛的改革及健全的公共計畫，特別是需要照顧的病人及未保險的公司，照料 他 們 的醫 療保 健、擴大 保險 項 目 以利於美國人和 低收入戶家庭（ Donna F.

Edwards ，2009）。」當時掌握參眾議會多數的民主黨人，基於一致政府結構，

的確有利於推動歐巴馬的健保政策，但是為何健保法案在國會卻演變成為燙手山 芋呢，除了共和黨的有意阻撓外，美國政治文化中的多元利益和觀念衝突是其中 原因之一，保險公司透過遊說國會議員試圖去阻撓健保法案的通過，美國民眾對 健保法案的看法也是兩極，有人認為基於個人主義或自由主義原則不認同健保法 案由美國政府控制，另有人則是認為政府應該負擔更多有關民眾的醫療保險，健 保法案亦凸顯民主黨與共和黨長期意識形態的對立，長久以來，共和黨一直秉持

「小政府、大社會」的理念，而民主黨則主張，沒有保險的人比較難獲得醫療上

的照顧。

歐巴馬從上任後就不停的強調，要讓沒有保險的民眾能享有負擔的起的保 險，要有真正的醫療改革。經過2009年整年的討論與爭執，2010年初國會參眾兩 院的民主黨分別提出健保修正案，歐巴馬的健保改革計畫則以參議院版本為主，

他也尋求與眾院的版本達成妥協，另外他顧慮到共和黨的反對，在此他也接納了 共和黨對法案的一些建議，不過在原則上斷然拒絕共和黨所提的翻案。三月間，

民主黨失去參議院絕對優勢席次，共和黨開始以圍堵反對法案通過，政黨越趨對 立，因此歐巴馬對國會稍微讓步，墮胎問題與國會妥協，在眾議長的配合下，歐 巴馬健保法案在各種版本草案中，提了又刪，刪了又提，最終放棄「公營健保」

和收緊墮胎保費，與民主黨一些反對派達成妥協後，最低門檻通過法案，並由總 統簽署成為法令。

2010年底，美國舉行期中選舉，由於經濟始終不景氣與選民對健保法案的反 對，民主黨失去國會眾議院多數地位，歐巴馬政府也失去重要的國會奧援，共和 黨於2011年初更揚言要健保翻案。總結來說，歐巴馬強行健保法案的通過，由於 不願與共和黨合作協商，雖然一致政府下有利於多數總統運作，但由於國會議員 尤其民主黨黨內雜音不斷，加之在野黨焦土圍堵，觀看這場世紀對決的選民也對 這種政治秀逐漸反感，加之美國政治文化中根深蒂固的自由主義思想，反對政府 對醫療保險的干預。2010年底期中選舉結果說明，歐巴馬顯然是付出極高的政治 代價與治理成本，由於美國總統歐巴馬對健保案不與在野黨有效的合作與溝通協 商，使得當年的期中選舉結果直接影響到他的總統連任之路。

三、新制度理論的應用

不論是對分立政府或一致政府的形成、運作或僵立也好，過去研究文獻皆偏 向傳統制度主義，也就是都以法制途徑（formal-legal）為研究方法，即側重以憲 政面或法案為研究對象，進而形成制度，忽略正式制度內以行為者互動為主體的 非正式制度分析。在一致政府研究中，除延續分立政府的府會關係研究外，鮮少 提及以新制度主義面向來分析一致政府下何以會發生立法僵局的狀況，本文側重 並嘗試以新制度途徑為主要分析方法，說明我國在一致政府下之議會阻撓與決策 互動情形。

過去研究國會的新制度理論以理性抉擇（rational choice）理論為主，強調行 為者在決定政治結果過程中會以策略互動或策略計算，這種計算取決於行為者期 待與對方有何種互動，或是在互動過程中降低各種交易成本（Hall；Taylor，1996）， 不過兩位美國政治學者霍爾與泰勒（Hall & Taylor，1996）則沒有進一步說明在 如果一致政府或分立政府下，行為者之間如何理性地策略互動。

美國政治學者諾斯（North，1990）則以非正式制度為代表，他認為制度包含 任何形式的限制，是人為有意的設計，用以型塑人們的互動。從學者諾斯的研究

美國政治學者諾斯（North，1990）則以非正式制度為代表，他認為制度包含 任何形式的限制，是人為有意的設計，用以型塑人們的互動。從學者諾斯的研究