研究架構與研究方法

一、研究架構

綜上所述，垃圾桶決策模式如應用於分析一致政府下的議會阻撓，將可得出 一個結論，基於權力結構的不對等，例如在立法行政部門間決策過程的情境中，

組織成員僅只是處於有組織的無政府狀態，即使是同為執政黨執政的行政部門與 國會間意識形態或政策理念背景相似，但由於決策行為者之間無法在決策過程中 有完全一致的行動去解決問題或創造更好的決策偏好，決策過程僅只是對政策的 經常改變而不再只是尋找最佳選項，並且在之中製造了更多的治理成本，在民主 國家中，執政黨更有可能因為治理成本的增加，導致政府的民意支持度下滑或可 能在下一次的選舉結果中喪失選票的支持。

透過美國健保案例分析可得知，雖然美國是總統制國家，且2008年以後府會 部門皆由民主黨掌控，民主黨所提出的重大法案在民意高度支持下應該可順利通 過，然而隨著時間推移，我們看到法案基於多種因素的阻撓與擱置，民意也逐漸 由支持到反對，甚至部分民主黨國會議員也透過消極阻撓來反對健保議案的通 過。

歐巴馬執政頭兩年的一致政府型態，是美國非典型的府會型態，一般評估國 會的角色，學者通常分為三類，第一類為制定政策的國會，其具有顯著自主性與 積極性的政策影響力。第二類為僅影響政策的國會，其可改變政策，但只能對行 政部門提案加以反應。第三類的國會為行政部門支配的國會，只具備邊陲的影響 力。透過美國健保個案分析得知，不可諱言的是，健保案使得國會變為行政機關 的橡皮圖章，歐巴馬強化了對立法控制權，削弱議會立法權。然而美國身為一個 民主政體，民主政治可貴在於，透過定期的實施選舉，讓民意隨時更新，也讓執 政者的任何公共政策攤在陽光下供選民檢驗，2010年的期中選舉結果說明了選民 對歐巴馬權力過大的疑慮以及期待國會恢復積極的政策影響力。

根據垃圾桶決策模式分析，2008年民主黨執政後美國一致政府的府會關係可 當最佳的借鏡，綜上所述，民主黨健保議題是典型的垃圾桶決策過程，在民主黨 主導的一致政府下，在健保政策之決策過程中，我們看到垃圾桶決策的三種特 徵，形成「有組織的無政府狀態」，健保案變成一個被丟進垃圾桶的政策議題。

美國一致政府型態下的議會阻撓以及由此產生的垃圾桶決策，以及擔心總統 權力過大的疑慮，可知美國一致政府的運作並非如此順利，甚至有可能違反美國

三權分立的立國精神，我們回過頭來也應思考台灣的一致政府型態是否也會有議 會阻撓以及產生哪些問題？一致政府的議會阻撓是否比起分立政府時期有過之 而不及？

民進黨執政八年時間，由於國民黨佔據國會多數，是屬於學理上的分立政府 時期，學界過去研究台灣分立政府多數傾向於一致政府以及分立政府與府會關係 好壞呈現正相關，簡言之分立政府易產生府會衝突，反之亦然。而多數研究者聚 焦於產生府會關係僵局的制度性因素即是國會中程序委員會的議會阻撓，研究指 出透過制度設計以及議案對決的統計數據分析，發現台灣分立政府時期比起一致 政府時期，較易在程序委員會發生議會阻撓，透過程序委員會以暫緩執政黨提出 議案的方式阻撓執政黨的施政。

但也有不同觀點指出，分立政府雖易造成府會關係僵化、政黨對立以及弱化 行政部門施政能力，但分立政府下的國會多數黨立法委員也有可能基於選區利益 或選舉考量以及各種政局情勢發展而抵銷了執政黨與在野黨對決的態勢，分立政 府時期仍有可觀的立法產出成就。

議會阻撓的正式制度設計固然提供學界對於了解分立與一致政府不同面貌 的豐富題材，而我國已於2008年國會與總統大選後進入一致政府時期，但回顧馬 英九總統執政的頭兩年時間，府會關係似乎不像一致政府學理所說的和諧一致，

甚至屢出現國會反對政府政策的爭議與紛擾，甚者政府總預算案得在臨時會才能 通過，導致馬政府的施政能力似不如外界期待，如果我們透過程序委員會運作等 相關正式制度的觀察，同屬國民黨主導地位的程序委員會也似乎無法得出某種合 理的解釋，據此，筆者想透過新制度主義理論之一的垃圾桶決策模式分析2008 年以後一致政府的議會阻撓，分析一致政府的議會阻撓在程度上是否比分立政府 時期有過之而不及？

垃圾桶決策同樣著重於府會之間政策的決策情境，相關決策行為者是否在此 決策情境有無產生「有組織的無政府狀態」，在有限理性下，府會間的溝通平台 是否提供決策行為者在議程中有著完全一致行動去製造政策偏好。另外，模式也 指出伴隨著決策行為者改變政策產出，而使決策過程變得不可預測性與沒有效 率，決策產生的結果也僅僅只是對問題的同流合污，政策行為者所創造出來的各 種問題和解決方案最後僅傾倒於垃圾桶中，因此也增加許多治理成本。

在府會關係中，透過垃圾桶決策模式分析可得知國會在一致政府的角色是否 是自主積極或是僅是對行政部門政策的反應，簡而言之，在一致政府的府會決策 情境中，如果決策者間有著不一致行動製造了不同的政策偏好，產生了無政府狀 態，並由行政部門決策者主導政策的改變，而國會只被動反應，這樣屬於僅影響 政策的國會，較無自主性。如果是由國會決策者主導政策的改變，而行政部門只 是被動反應，這樣的國會屬於制定政策的國會，對政策顯有影響力。最後一種則 由行政部門決策者主導政策議題，國會無法過問政府的政策，屬於是行政部門支 配的國會。這三種情境都產生了垃圾桶決策，決策過程充滿不可預測以及在議題 上無法得到最佳的解決方案。由此觀察，分立政府的國會角色偏向屬於制定政策

的國會，反之，一致政府的國會角色即在議會阻撓情況下亦較可能偏向對行政部 門政策被動反應的立法部門。

在本文研究中以台灣第七屆國會對行政部門的阻撓，在國民黨主政的行政部 門與國民黨掌握多數的國會所形成的學理上的一致政府特性，實則有必要觀察國 民黨黨內的黨政關係，換句話說，本文關懷的焦點聚焦在我們可以將黨政關係這 樣特殊的政治平台同樣視為是一個選擇場合，也就是當成一個垃圾桶去理解在這 樣黨政關係內的決策過程中，其中的四種要素如何任何碰撞，以及進而觀察其決 策結果是否符合垃圾桶決策模式。如果說，某一個政策形成過程在黨政關係平台 上，我們可以觀察到垃圾桶決策模式的四種要素之間，在決策過程中經過非刻意 的碰撞，而形成的決策結果，我們可以肯定的說，這種決策模式即是垃圾桶決策 模式。

本文分析架構：

圖一：研究者自繪。

本文分析架構可分成幾種互動情境，首先，人類所做的決策就像是人類本身 一樣都是有缺陷的，組織又常缺乏界定適當行為所必備的技術、有些社會系統也 無法建構出清楚的決策程序。而由有限理性的人類所設計或運作的組織無可避免 的會存在某種程度的無秩序（黃金山，1991）。

本文分析架構也可看做是一種彼此間鬆散連結的現象，也稱為組織化的無秩 期

一 致 政 府 時

府會決策 情境不同 調

垃圾桶決 策 為

者 相 關 行

有組織之無政 府狀態 事件影響

序情境。第一種互動情境是一致政府時期下的府會決策情境不同調，在一致政府 大部分時期，府會決策情境可以說至少一致性，因此一致政府時期下的府會決策 情境不同調，是一種鬆散的連結。

第二種互動情境的關係是事件的影響與府會決策情境不同調，一般來說，在 第七屆國會中，府會決策情境面對多數政策制定時，基本上都是分歧較小或是較 有共識，而反對的勢力主要來自於在野黨與些許利益團體。本文認為發生某種事 件與府會決策發生分歧與對立情境，也是一種鬆散的連結，也就是說，府會決策 情境如何產生變化，是分歧抑或共識，基本上是基於某種事件發生時候的特殊情 境，影響了決策。

第三種互動情境的關係，在於相關行為參與者與府會決策情境也是一種彼此 間鬆散連結的現象，在一般政策制定或輕微事件狀況之中，可能透過少數參與者 即可較無爭議性地的制定政策，因次決策情境顯得較為單純，或是是參與者眾 多，但是基本上對政策有共識，因此決策情境也不會有太大的分歧。換句話說，

相關行為者與府會決策情境即是一種彼此間鬆散的連結，如要分析相關行為者與 府會決策情境的互動要在特殊的政策時空背景與相應的環境下才能觀察到各方 對某種政策看法的分歧與否。

二、研究方法

為更清楚將焦點放在一致政府的垃圾桶決策造成的議會阻撓，上文提及，垃 圾桶決策模式可得知國會在一致政府的角色可分成為由國會主導政策或是由行

為更清楚將焦點放在一致政府的垃圾桶決策造成的議會阻撓，上文提及，垃 圾桶決策模式可得知國會在一致政府的角色可分成為由國會主導政策或是由行