國立大學行政法人化之可行性評估

一、大學公法人化

我國公立大學之法律地位，向來被認為屬於教育部下屬之機 構。有關其人事、財務及組織等，實際上與一般行政機關般受有相當 拘束。83 年大學法修正，雖有將公立大學法人化之構想，但當時對 於公法人概念之相關法律體系，尚未成熟，公法人化之理念終未能自 立法上加以確立。近來，司 法院大法官會議有許多解釋（釋字第 380、

382、450、462 號等）對於大學自治之理念加以闡釋，大學自治之內 涵及認知更加受重視。至 86 年行政院教育改革審議委員會提出「教 育改革總諮議報告書」，即主張公立大學朝向法人化方向規劃，提出 外部運作上釐清大學與教育部互動監督關係，同時並賦予大學人事與 經費上有更大彈性自主，建立評鑑機制等建議。依此，89 年 4 月由教 育部籌組大學法草案作小組，提出大學法修正草案，尤其針對大學法 人化之部分，詳加規定。其中，因 91 年 11 月 13 日行政院通過組織 改造推動委員會所提「行政法人建制原則」，為配合政府組織改造而 重新修正大學法草案，將國立大學改制為「行政法人國立大學」，訂 定專章規範。草案於 92 年 10 月 30 日，由行政院函請立法院審議，

立法院教育文化委員會於 93 年 12 月 30 日審查完畢，對於涉及國立 大學法人化部分之條文均決議：「毋庸增訂」¹⁶⁶。因而，國立大學法 人化之法制化，恐仍有極大討論空間。以下，以行政院送立法院之草 案條文為檢討版本。

二、制度概要

依大學法修正草案之設計，國立大學分為「一般國立大學」及

166 參照立法院議案文書院總第 870 號。

「行政法人國立大學」，將改制進程採雙軌漸進方式。國立大學行政 法人化後，依教育部「大學法修正重點 Q&A」之說明，其主要特色 為「專業董事會取代教育部行政監督」、「增加用人彈性與放寬教師 待遇」、「鬆綁政府採購法之限制」、「合理財產歸屬監督機制」。

立法體例上，雖然增列國立大學行政法人專章，但其他條文則是就原 有大學法條文加以修正，於其他專章部分（「大學組織及會議」、「學 生事務」及「附則」），似採取如未特別明示一般國立大學，則國立 大學行政法人應有適用之形式。惟此不免有草案對於行政法人國立大 學欠缺完整思考之疑慮，且體例上與一般國立大學之規定混合，除適 用上易滋生疑義外，亦引起應否只針對法人化方向訂定重點原則條文 即足之爭議¹⁶⁷。

（一）組織營運

行政法人國立大學組織，設有「董事會」，亦可聯合數校成立 董事會（第 5 條）。董事人數由 10 人至 21 人，任期四年，連選得連 任，由教育部遴聘產生之。其人選包括學校校務會議通過推薦之人事 及教育部高等教育審議委員會推薦之校外聲望卓著人士，校外董事人 數不得低於全體董事總額之二分之一（第 27 條）。董事會並設董事 長一人，由教育部長就董事中提名，提請行政院院長聘任之（第 30 條）。董事會之職權，包括：校長遴聘、協助經費籌措、學校預算與 發展計畫之建議及校務報告審核、跨校資源整合審議、學校資產購置 及處分、學校借貸捐贈之審議、學校投資之審議等（第 29 條）。

大學置校長一人，綜理校務負校務發展之責，於職務範圍內對 外代表大學（第 33 條）。行政法人國立大學校長之產生，雖由董事 會遴聘，但須報請教育部核定，至於其遴聘之程序及規定，與一般大 學法人不同，大學法草案並未規定，反而授權由教育部訂定。但雖設 有校長綜理校務，但有關學校組織規程及重要章則之訂定、預算決算

167 參照程振隆立法委員提案二之說明認為：「公法人之制度應如何設計，公法 人大學之組織、運作及監督應如何規劃，關係到國家組織、財政及人事法令 制度，牽涉甚廣，應審慎研議，妥善規劃，爰規定另以專法規範」。

之審議及校務發展計畫等重要事項，則另由校長、副校長及教師、研 究人員、職員與學生代表共同組成之「校務會議」議決之（第 42 條），

其組織運作事項規定，應經董事會核定 ¹⁶⁸之。此外，有關學校教學 與研究學術單位之設立、裁併、學術發展與學術研究計畫之審核及教 師聘任等重要學術事項，則另由「學術評議委員會」議決之。其組織 規定應經董事會核定之（第 43 條）。

行政法人國立大學與一般國立大學同，得設學系、研究所或學 院、學分學程或學位學程（第 38 條）。其幹部（院長、系主任、所 長及學程主任）之聘任等程序規定，由大學組織規程定之。此外，大 學得設各種行政單位或召開各種會議，由大學組織規程定之（第 41 條）。惟行政法人國立大學之組織規程，仍須報教育部核定（第 63 條）。

（二）財務人事

行政法人國立大學之收入，得自行管理收支，收入來源除政府 補助外，可包括學雜費收入、投資收入、接受委託經營收入等；會計 制度及財務處理規定由行政法人國立大學訂定後報教育部備查，並須 受教育部監督（第 22 條）。其中，由政府補助部分，應由大學按年 向教育部提出學校年度經費計畫，經高等教育審議委員會彙總分配審 議，並擬具國立大學經費整體需求後，由教育部補助之（第 9 條）。

行政法人國立大學辦理採購，其程序應另行訂之，不受政府採購法規 定之限制（第 12 條）。

人事方面，行政法人國立大學進用之人員，不具有一般國立大 學公教人員之身分，其權利義務關係，以契約訂之（第 13 條）。惟 一般國立大學改制為行政法人國立大學後，原有進用人員，另設有權

168 按董事會僅係行政法人國立大學之內部單位而非主管或監督機關，既未對外 為意思表示，以「核定」用語，易與教育部之「核定」混淆。故此所謂「核 定」，應係經董事會議決通過之意。同樣用語有欠精確者，尚出現於第 25 條 第 2 項：「各級政府機關因公務或公共需要，經行政法人國立大學董事會『同 意』…得價購行政法人國立大學自有不動產。」

益保障規定（第 14 至第 20 條）。教職員之待遇，依其人事管理規章 辦理，該人事管理規則經校務會議通過後，報請董事會核定（第 13 條）。

（三）評鑑監督

教育部對於大學之發展，應組成評鑑委員會或委託學術團體或 專業評鑑機構，定期辦理大學評鑑，作為經費補助之參考（第 6 條）。

而對於行政法人國立大學之監督，除規定董事會發現學校有重大違 失，應立即報教育部（第 29 條第 2 項）外，教育部對於重大違失應 否、如何處理，大學法修正草案並未規定，僅於行政法人績效不彰而 不能達成法人成立目的時，得解散之（第 31 條）。

三、問題點

（一）行政法人化之理念不明

依教育部所提「大學法修正重點 Q&A」之說明，國立大學採取 行政法人型態係為配合政府組織再造，並強化大學自主性。惟其草案 之設計，並未完整參酌行政法人法草案之精神。例如：行政法人法草 案第六條規定，行政法人設董(理)事會，但得視其組織規模或任務特 性之需要，不設董(理)事會者，則置首長一人，行政法人國立大學，

既設董事會而有董事長，又設置校長，使校長與董事會(董事長)間之 權責如何區分，易生混淆。又，行政法人草案法有關機關應評鑑行政 法人之績效，設有行政法人應訂定發展計畫目標及計畫，並依此作為 評鑑依據之一，此於行政法人國立大學未有任何規定。關此，即引申 出國立大學行政法人化之理念，究竟僅是消極解除國家原有人事、財 務上之管制，或積極欲藉由企業化營運理念以提升大學辦學之經營績 效、效率，或與行政法人制度所追求之「績效」、「效率化」無關，

而是要建立保障大學自治或學術獨立之制度（以行政法人型態即欠缺 自治性格）。此自修正草案說明或內容以觀，難有清晰方向 ¹⁶⁹。上

169 相關批評，參照程明修「制度的終結？－國立大學行政法人化之選擇」法學

開根本問題未予釐清，以致草案內容隨處可見與行政法人制度脫離，

應詳細規範者卻未規範而授權教育部以辦法定之，無需規範宜由大學 自治者卻詳加規定，且用意不明。

與上述問題有關，即使國立大學行政法人之方向清楚而正確，

立法體例上，應於大學法中以增列專章修正之方式，或另訂獨立個別 法方式，亦有爭議。有認為大學法應僅就目前國立大學未來法人化，

揭示其改制之進程或步驟等原則性之規定，以為改制之預備。至於完 整之法人化制度，無論以行政法人或教育法人或公法人為名，均應另 以法律定之。（國立台灣大學版及程振隆立法委員版）

（二）董事會之功能定位模糊

草案規定行政法人國立大學，應設董事會。依教育部之說明，

其定位似在替代原本教育部之監督角色，故董事會發現學校有違失，

規定應向教育部報告。但此功能定位，自其董事成員之遴聘決定均在 教育部以言，究竟使董事會作為大學組織之一部分，或教育部之內部 單位，並不明確。有認為董事會之組成，應由大學自主決定，教育部 對於董事應僅具有形式任命權而已 ¹⁷⁰。再者，董事會既僅有諮詢監 督功能，草案尚規定應置董事長，其意義何在，亦有疑問；換言之，

校長綜理校務，就職務範圍內對外代表大學，但董事長之任務似僅有 召集並主持董事會議而已，董事會議之召集或主持，可由董事互推一 人召集或主持，並無專設董事長之必要。草案規定行政法人國立大學

校長綜理校務，就職務範圍內對外代表大學，但董事長之任務似僅有 召集並主持董事會議而已，董事會議之召集或主持，可由董事互推一 人召集或主持，並無專設董事長之必要。草案規定行政法人國立大學