行政法人之設立標準

壹、我國推動行政法人之理由

依據過去之傳統經驗，國家之任務均係由國家設置機關來負責執 行，強調「萬能政府」之功能；但隨著全球化及資訊化腳步之快速發 展，萬能型政府已無法因應日益繁複之公共問題，取而代之者是各國 都在積極推動之政府改造工程，朝「小而美，小而能」之政府組織模 式，以建立具有全球競爭力的活力政府為目標。觀諸歐、美、日等先 進國家，近年來均有將公共任務，交由獨立於國家機關以外之組織體 負責之例，其中行政法人化即為途徑之一。

為何要法人化？學者亦有不同見解，有認為係基於國家「分權」

趨勢，由新設或改制之獨立法人替國家分擔特定國家任務之履行。其 理由包括：（一）基於憲法上規範因素：如為保障學術自由、大學自 治而設之特殊法人，或是為了落實人民廣播電視自由而設置特殊法

64 行政院組織改造推動委員會、行政院人事行政局「攜手民間、邁步全球─組織 改造之行政法人篇」（92 年 5 月），20 頁。

人。（二）基於歷史因素：如農田水利會或德國行會制度。（三）基於 功能上考量因素：為了追求效率、彈性及去除政治干預，以確保專業 判斷而設置特殊法人。（四）基於兩岸與外交因素之考量：藉以因應 我國特殊情事，如海基會、外貿協會 ⁶⁵。

亦有學者認為，行政法人化之考量因素為：（一）自治化：法人 化原因之一，即為自治之需求與確保，最原始例子或類型，即為地方 自治團體。（二）去政治化：為免受到政治力干預，故在組織上賦予 其獨立人格。（三）有限資源公器化：因「國有化」與「私有化」皆 不宜，故由代表社會上不同多元利益團體推派代表組成營運組織，以 確保其公共性。（四）企業經營化：以較具效率、彈性之運作方式，

遂行政府任務 ⁶⁶。

因應全球競爭趨勢，政府改造工作已是各國積極努力推動之工 作，面對外部全球化、內部各種參與者自主性提高等內外壓力，政府 必須扮演更多統合者、協調者、政策制定者與管制者角色，以連結各 種力量。從組織變革相關理論來看，政治學與社會學學者主要探討在 何種情境下易產生政府改造；而公共行政學者之討論核心則在於改造 內容及改造方法。近來組織重組理論及新公共管理理論則強調提高行 政效率、強化管理功能、降低政府預算赤字、縮小組織、與提昇國家 競爭力之關係 ⁶⁷。

至於實務作業考量上，我國規劃採行行政法人制度之理由，主要 基於「融合公、私組織之優點與特性」、「成立財團法人可能衍生問 題」、「增加用人彈性」、「適度鬆綁政府會計和採購的限制」、「強化經

65 許宗力「國家機關的法人化──行政組織再造的另一選擇途徑」，月旦法學 57 期(89 年 2 月)。

66 李建良「機關法人化之理論基礎」（收錄於『政府機關（構）法人化研討會會 議實錄』，行政院研究發展考核委員會、91 年 12 月），6 至 8 頁。

67 翁興利，「從精省經驗芻議未來政府改造之方向」（收錄於『政府改造』，行政 院研究發展考核委員會，92 年 12 月，160-161 頁。

營責任及成本效益」、及「開放多元參與公共服務」等理由⁶⁸。 貳、行政法人之設立條件

接續前述我國推動行政法人制度之理由，對於行政法人之設立條 件或標準為何，則有進一步探討之必要。

目前行政院組織架構及其運作仍有水平組織太多、政策統合組織 機制薄弱、組織未能適切對應政府核心職能的轉變、合議制組織過 多、獨立機關的設計原理不彰等缺失，為導正現行制度的缺失，必須 透過多管齊下之組織改造，所以行政院組織改造確立以規模精簡化、

建制合理化、強化政策之領導與統合、落實業務與組織之合理劃分、

組織彈性化之原則與目標，其中為使建制合理化，確立了特殊法人之 建置原則，機關業務有下列情事者，應改制為特殊法人：(1)具有管 制功能或強制性色彩之公共服務，適於實施企業化之經營管理，而需 要鬆綁人事與會計制度之限制者；(2)公共服務應有相當之自主性並 且應去政治化者；(3)適合民營化或引進更多民間社會機制之公共服 務，在尚未民營化或去行政機關化前有必要進行過渡性安排者⁶⁹。

依據行政院組織改造推動委員會第三次委員會議決議通過之「行 政法人建制原則」之規劃，行政法人設置條件為具有下列情形之一者：

（一）國家之公共任務不具強制性、適合積極採行企業化管理經營措 施，而無由國家親自執行之必要者。

（二）國家之公共任務有去政治化之強烈需求，不宜由國家親自執行 者。

（三）國家之公共任務基於兩岸或外交關係之特別考量，不適合民營 化者。

（四）國家之公共任務適合民營化，但因無法自給自足或其他因素，

68 行政院人事行政局「行政法人法草案說帖」（92 年 4 月）。

69 參 考 總 統 府 政 府 改 造 委 員 會 91 年 3 月 30 日 第 三 次 委 員 會 議 通 過 之

「 行 政 院 組 織 改 造 的 目 標 與 原 則 」 ， 網 , 址 ： http://www.president.gov.tw/2_special/index.html。

基於過渡階段之考量者。

以上所列條件，因其性質仍屬概括性之原則，並未就建制之方 法、程序詳為規定。即有學者提出意見，認為由於行政法人化之目標 除行政減量外，尚須導入企業經營方式，以提高效率，因此適合以企 業化經營、管理的任務，自當成為優先法人化的目標。惟上揭條件（一）

所述不具強制性、與具備企業性之原則，應該具有正當性。惟其仍屬 不確定法律概念，應該進一步將之具體化，以資適用。又應該去政治 化的公共任務，與其說適合設置行政法人辦理，倒不如說應由獨立機 關辦理為宜。至於兩岸關係或外交關係其實具有高度的政治性，如不 適合由行政機關辦理，則應該更不適合由行政法人辦理。而以第（四）

項所列條件，行政法人亦得為暫時性的過渡組織，且行政法人真的只 是民營化的次善之策，或民營化的初級階段。

其次就「行政法人法」草案之規劃，該法草案研擬之初，即參酌

「行政法人建制原則」之規定，將行政法人設置條件明定於條文中，

惟於行政院人事行政局召開之專案會議討論過程中，有學者專家或機 關代表認為不宜於條文中明定之理由包括：有關基於兩岸或外交關係 之特別考量，不適合民營化者，是否宜以私法人型態處理（例如海峽 交流基金會）；企業化經營之原則欠明確（例如，文化社教館所之業 務雖涉及公權力甚低，惟因其尚負有社會教育之任務，且其預算主要 來自政府補助，與民間藝文機構大部分為自己之經費及賣門票等服務 費用之情形不盡相同，是否適合民營化，仍須審酌）；去政治化者，

似更宜以中立性、專業化之獨立機關辦理；至以行政法人作為民營化 次善政策或初期階段，其妥適性值得再檢討等，爰該法草案最終亦未 將其明列於條文中，而於該法草案第二條明定：「本法所稱行政法人，

指國家及地方自治團體以外，由中央目的事業主管機關，為執行特定 公共任務，依法律設立具人事及財務自主性之公法人。前項特定公共

任務，以具有專業需求或須強化成本效益及經營效能，不適合由政府 機關推動，亦不宜交由民間辦理，且所涉公權力行使程度較低者為 限。……」

上開規定仍有學者提出質疑認為行政法人化的適用對象，係針對

「仍屬國家任務而性質上不適宜由行政機關實施者」，但究竟指那些 國家任務，監獄、大學、醫院之經營是否屬之，而若監獄型之國家任 務屬之，則又有那一類的國家任務不屬之？或反面言之，類如內政部 之下警政署、營建署等規模龐大而且具有相當專業自主性的單位，設 若此等未來仍維持行政機關，則其難道不須參採企業化經營理念以提 升經營績效？

究竟何種機關、何種業務適合法人化，係屬公共行政領域問題，

要將此等理由具體化、法條化有其困難之處，但為符合法律保留之法 治國家要求而有立法之必要時，其核心即在掌握行政法人建置之理 念。至於該法草案第二條所謂「公權力行使程度低」，應可作限縮解 釋，可參酌日本獨立行政法人通則法第二條規定之註解，以該事務是 否對於私人之權利義務有直接強制力，是否可直接排除相對人抵抗而 加以考量。倘若肯定，則該事務即不宜由行政法人處理；倘若否定（即 公權力行使程度低），須再視該事務是否符合人事及財務自主，具有 專業需求或須強化成本效益及經營效能。倘不適合由政府機關推動，

亦不宜交由民間辦理，則可考量推動行政法人化⁷⁰。