第二章 先進國家制度之簡介
第一節 日本獨立行政法人制度
壹、制度成立 一、行政改革背景
日本獨立行政法人制度之成立，係基於1997年12月3日行政改革 會議最終報告書之建議2。此行政改革會議為橋本龍太郎內閣所提出 六大改革方針（即：財政構造改革、行政改革、經濟構造改革、金融 制度改革、社會保障制度改革、教育改革）中，為檢討「行政改革」
課題，於1996年11月所設之諮詢機關。1996年10月秋天日本國會大 選，由於當時財政構造有改革急迫性，加以住專（處理住宅金融專門 公司之不良債權問題）、愛滋藥害（因輸血感染愛滋病）等問題、弊 端發生，實歸咎於戰後以來一成不變之官僚制度，乃由各政黨締結公 約，呼籲應重新檢視中央省廳組織任務之應有做法，使行政改革議題 成為該次選舉之重要議題3。選後，基於「三黨政策合意」，決定於 總理主導下，以民間人士為中心設置直屬於內閣之機關。至1998年6 月止，計歷經45次會議。最終報告書分就：「強化內閣機能」、「改 編中央省廳組織」、「行政機能之減量及效率化」、「改革公務員制 度」以及「改革資訊公開制度、地方行財政制度」，分別提出具體建 議。
該報告書中，針對「行政機能之減量與效率化」目標，提出「行 政事業或事務於民營或民間委託之同時，有民營化或民間委託困難 者，基於政策規劃立案機能與實施機能分離觀點，在實施機能部分，
靈活運用外局制度及獨立行政法人制度，以使其能自律而有效率之經 營」建議。接續歷經「獨立行政法人通則法」等法令之整備，至200 1年1月16日正式施行。然有關獨立行政法人之倡議，最早仍始於大選
2 參照 http://www.kantei.go.jp/jp/gyokaku/report-final。
3 獨立行政法人制度研究會編『獨立行政法人制度 解說』（2002 年），7 頁。
時自民黨於上揭公約中，提出引進英國政署（ executive agency）制度 之構想。1997年3月行政改革會議第8次會議中，瞭解外國行政組織及 行政改革之現狀說明後，針對英國政署制度，提示主要議題為「英國 政署制度可否參考、該制度有何特徵值得重視，與日本特殊法人制度 有何關聯」4。
二、制度化過程
1997 年 5 月行政改革會議針對主要議題彙整各委員意見，有所謂
「中間整理」5。於中央省廳組織改革部分，有關「政策規劃機能與 實施機能分離」之理解，大致認為：（1）應將中央省廳之實施機能 分出，單純化為規劃、立案及調整之機能，僅負責提出各種政策之選 項，此於行政高度複雜化下，有助於貫徹目標管理，防止政策僵化，
排除不透明之行政指導。（2）政策規劃機能與實施機能之區別，必 須從具有不同性質及內容之政策規劃機能中，細膩分析何者可保留於 中央省廳，何者可由外部組織，而實施機能中，有些包括權力作用性 質，如具有權力作用性質，於採取一般國家行政機關型態之外，尚有 如何形式可考慮。（3）且如經檢討認為某種程度尚有分離可能，仍 必須個別檢討其弊端。（4）即使二者機能分離，仍須強化對於國民 之說明責任、加強政治上指導力及其促成。
基此，實施部門之選定方法及對象，可有不同型態，針對擔負實 施機能之部門，其責任分擔、營運管理，引進英國政署制度之檢討。
包括：制度引進之問題點、制度具體構造、可英國政署化之業務等。
問題點中，特別應注意：（1）必須使英國政署之概念明確，理解英 國政署化必須採取執行幹部契約制、定有數值目標之業務評價、賦予 業務執行之裁量權等制度，避免僅流於表面工夫而留有舊有行政本位 主義之色彩。（2）針對已經存在之特殊法人型態有何不足、英國政 署化如何能減省經費、人事會計方面與各省間之關係如何、與國會之 關係等問題，由於英國政署制度有該外國情勢之背景，引進之際，仍
4 獨立行政法人制度研究會編，同註 2，12 頁。
5 參照 http://www.kantei.go.jp/jp/gyokaku/975naka23.html
須以日本既有外局制度及特殊法人二制度為基礎，思考其改善策略。
（3）初步決定英國政署化實施之業務對象，為成本效益低、政府所 處理業務中由公務員為權力行使或裁量較少之業務為對象，如執照發 給、護照、官舍營繕、登記印刷、統計、專利審查、測量、國有財產 及國立公園之管理等，而自衛隊或國稅廳業務予以除外；至於具有成 本效益者，則歸為民營化範疇。
1997 年 6 月行政改革會議提出中間報告 6，確立獨立行政法人制 度，詳述該制度創設之基本觀點以及概要內容。從垂直減量 7觀點所 設計之組織型態，有獨立行政法人及外局（指於中央行政組織中「總 理府」及「省」以外之組織，多冠以「廳」或「委員會」之名稱）。
針對獨立行政法人制度設計之概要，為：（1）區別規劃立案事務與 實施事務，後者為使其能提升效率、服務品質、確保透明性，應於國 家行政組織外設立有獨立法人格之組織（暫稱為獨立行政法人）。（2）
該法人必須就其業務營運明確規定其目標及方法，業務結果應引進評 鑑及改善機制，財務經營及商業會計制度，定期檢討該事業有無存續 必要、可否民營化。（3）有關評鑑基準必須進一步檢討。（4）職員 應具有公務員身分，或非公務員身分，尚未決定。
中間報告之後，大約集中於職員身分、評鑑機制以及對象業務之 討論。其中，關於獨立行政法人之對象範圍，經與各省廳折衝結果，
限定於實驗研究機構等，討論其法人化之可行性；而爭議最大之國立 大學獨立行政法人化可行性問題，則暫予擱置，至最終報告時，僅明 示此為長期檢討課題之一。而就職員身分問題，有關公務員型或非公 務員型之討論，於中間報告提出前，即有爭執，由於社民黨強烈主張 應保障職員身分，遂於中間報告後之小委員會中，確立設置公務員型 之方向 8。
6 參照 http://www.kantei.go.jp/jp/gyokaku/0905nakaho-30.html
7 「垂直減量」（outsourcing）與「水平減量」對稱，前者為國家行政組織之縮 編問題，而後者民營化、行政委託或管制緩和等官與民角色分擔問題，參照蔡 秀卿「日本獨立行政法人制度」月旦法學 84 號（2002 年 5 月），67 頁。
8 參照蔡秀卿「日本獨立行政法人制度」月旦法學 84 期（91 年 5 月），63 頁。
三、立法推動
(一)中央省廳等改革基本法
1997 年 12 月 3 日最終報告書發表後，隨即進行法制化推動。首 先，經內閣決議公布「行政改革會議最終報告書之因應方針」，據此，
宣示給予最終報告書內容之最大尊重，並立即建立中央組織改造等工 作之準備體制（成立「中央省廳等改造準備委員會」以及於內閣府內 設「準備室」），擬於次屆國會會期提出「中央省廳等改革基本法」。
本法主要在使由行政改革會議最終報告書所提案各項改革之實施，其 改革之基本方針、應採取之措施策略等得以明確化，並能於法案作業 上，與最終報告書內容所呈現之精神，無過猶不及之慮 9。基本法中，
涉及獨立行政法人之規定，主要為：獨立行政法人之一般性規定（目 的及法令依據）、營運之基本要求（目標計畫之設立、評鑑委員會及 職員身分、勞資關係之處理等事項）以及設施等機構之重新檢討，明 示其獨立行政法人化之可能性。本法於 1998 年 6 月公布，同時，基 本法成立後，設立「中央省廳等改革推動本部」及事務局，上開準備 委員會及準備室即予廢止10。
(二)獨立行政法人之基本法制 1.獨立行政法人通則法
依據基本法第 52 條規定，於內閣所成立集中統一處理有關中央 組織改造事務之機構，即「中央省廳等改革推動本部」，其所掌事務 之一，即負責規劃創設獨立行政法人制度所涉之相關法律及法規命 令，此設置為時 3 年，至 2001 年 6 月終了。1999 年 4 月由推動本部 根據事先所決定之「中央省廳等改革大綱」中對於獨立行政法人之說 明，提出「獨立行政法人通則法」、相關整備法案及各省設置法等法 案；同時，於如何運用方面，作成「中央省廳等改革推動之方針」，
9 參照獨立行政法人制度研究會編，同註 2，18 頁。
10 中央行政機關之調整，計將 1 府 22 省廳裁併成 1 府 12 省廳。128 局亦減為 96 局，減少百分之 25，2001 年 1 月各新省廳組織開始運作。
其中依基本法所設之基準，具體檢討計 89 個事業或事務獨立行政法 人化應注意事項，以補充法令不足 11。「獨立行政法人通則法」於 1999 年 7 月公布，2001 年 1 月 6 日施行；「有關獨立行政法人通則法施行 之相關法律整備法」，亦於同日施行。
2.獨立行政法人個別法
通則法成立後，1999 年 11 月進行包括各省廳下法人個別法案之 草擬作業。個別法案係規定各法人之名稱、目的、業務範圍等一般事 項，原本須由各省廳草擬，各省廳下之獨立行政法人所立之個別法，
不得違反通則法之意旨。初步自預定獨立行政法人化之 86 項事業及 事務中，作成 59 個法人個別法草案，1999 年 12 月 22 日公布，與通 則法同日施行。但與法人設立有關作用法或省組織法之修正，其施行 日期則另以政令規定，例如「有關獨立行政法人國立公文書館設立相 關政令之整備」政令第一條規定預定成立日為 2001 年 4 月 1 日。
3.獨立行政法人相關政令之公布
除 59 案個別法外，2000 年 6 月經內閣會議決議，公布有關獨立 行政法人之政令。包括：涉及通則法組織、營運及管理等共通事項之 政令，通則法等法律施行相關政令整備及過渡措施之政令，因應各獨 立行政法人等設立相關政令整備之政令，各省廳獨立行政法人評鑑委 員會令。
四、實踐步驟
針對 2001 年 4 月 1 日各獨立行政法人之成立，以及其後其他事
針對 2001 年 4 月 1 日各獨立行政法人之成立，以及其後其他事