未來展望

第四節 未來展望

一、推動行政法人理念之省思

為因應國際化全球競爭趨勢，各國皆致力於政府組織改造，以提 昇行政效率與效能。在我國這一波政府組織改造過程中，提出行政法 人化之制度，其目的無非是為使公共任務之執行更有效率。惟應省思

者，依學者黃錦堂教授之看法略以¹⁷⁵：

（一）政府行政部門效率欠佳之根源何在？

就我國而言，首應探究我國行政機關績效不彰之原因為何？係 政治領導有誤，或出於專斷權威以致不無錯誤，或出於預算法、會計 法等之限制，或行政機關本身的組織與人事不足以致於難以運作等。

（二）行政法人法之改革的目標與效益為何？

應檢討經由類如行政法人法草案之改革，能帶來多少效益？究 竟其能省下多少錢──尤其就原先所屬公務人員之全部或相當資 產，以及行政法人化之單位之積極「賺錢」將對既有的官方──民間 市場區隔產生如何之影響？其所衝擊到之領域，例如弱勢保障等（亦 可稱為公共利益），應如何被適當照顧？均應審慎評估。

（三）目前我國績效管理實務成效如何？

行政院已經參考美國 1993 年政府績效與成果法之構架，研擬完 成「行政院所屬各機關績效評估要點」（90 年 5 月 17 日行政院台 90 研展字第 0012250-1 號函頒布）；行政院亦訂定行政機關績效獎金發 給實施計畫，惟實務上績效評估之項目與實際操作是否仍服人，一般 公務人員之觀感如何，均待進一步評估。

（四）其他

尚須思考者，包括行政法人之設立宜注意各機關的功能定位、

與現行法制的融合及立法院之參與密度等。

二、師法國外經驗，掫長補短

英國政署、日本獨立行政法人制度目前推動之成效以及相關制度 之設計，雖不宜全盤移植我國，但其經驗值得我國參考。

三、行政法人之設立

宜符合法律保留，且因為行政法人仍有執行公權力者，其執行公

175 黃錦堂「德國機關分權化整體責任改革之研究──兼論我國行政法人的設計」

（收錄於『行政法人與組織改造學術研討會』，行政院組織改造推動委員會、

社團法人臺灣行政法學會，92 年 10 月 4 日），24 至 29 頁。

權力之類型、方式等相關法律，仍有待於未來重新檢討行政法人法草 案或相關個別行政法人組織法律時，予以釐清。

四、行政法人組織設計

對於董（理）事會與藝術總監（或執行長）間之權責宜於行政法 人法草案或個別行政法人組織法律中予以更明確之釐清，以利行政法 人之運作。

五、行政法人之績效評鑑及監督機制

行政法人績效評鑑之內涵宜審慎規劃，同時加強評鑑委員會參與 行政法人決策過程，強化行政法人績效評鑑委員會之獨立性、成員之 代表性與專業性。至於監督機制部分，除立法、監察監督外，行政監 督部分，仍宜透過對行政法人績效之評鑑予以監督，又因部分行政法 人之董（理）事、績效評鑑委員會委員係由行政機關之現職人員中遴 聘，亦宜尊重行政法人營運之運作。而行政法人之資訊公開可以滿足 人民知的權利，符合透明化之要求。

六、機關改制行政法人現有員工權益應予保障，才能降低改革阻力 行政法人化之成敗關鍵之一在於現職員工之支持，因此，行政法 人法草案對於機關改制行政法人之現職公務人員權益保障，係採「保 留身分，權益不變」方向規劃，期以「溫和漸進」方式達到改制之目 的。而行政法人新進人員不具公務人員身分，有關其權利義務由行政 法人以契約明定。此種妥協措施固然引起質疑，然仍為改制過程中必 要之過渡措施。是以，未來宜強化行政法人之人事管理，以調合行政 法人施行初期階段，二種人事管理制度所可能產生之衝突，以提高行 政法人之效率。

七、針對國立中正文化中心改制行政法人所衍生之問題，宜有因應作 為

（一）行政法人宜以設立董事會為原則

行政法人法草案第 6 條已規定行政法人應設董（理）事會，亦得

視需要為首長制。基於多元化發展及權責相符之原則考量，未來機關 改制為行政法人後，宜以設立董事會（意思機構，置董事長）及總經 理（或藝術總監、執行長等執行機構）為原則，並可比照國營事業董 事長制之精神，以董事長代表行政法人，專任，至總經理則隨董事長 進退，以落實責任。是以，中正文化中心設置條例有關「藝術總監」

對外代表行政法人之規定，未來宜循修法程序修正，以資明確。

（二）進行改制時應有充足之時間準備

任何性質機構之成立，應有其設立依據及內部組設規定，以中正 文化中心為例，除其設置條例外，應有一定時間訂定相關規定，以利 進行相關職掌工作（如藝術總監或執行長之遴選、任免等），以避免 時間過短，無法完成相關配套措施，致制度無法順利運作。

（三）相關法案審查流程之改進

各項行政法人個別組織法案既經行政院院會審議通過送請立法 院審議，各機關即應予支持。又法案在立法院朝野黨團協商時，建議 宜有行政院層級之代表（如主審法案之政務委員等）參與，以利適時 對法案作完整之政策說明與處理。

（四）成立籌備推動小組或委員會

機關擬改制為行政法人者，應由其主管機關（或監督機關）成立 籌備推動小組（或委員會），於研擬其設置條例草案時，即著手規劃 研擬相關配套法令規章或作業規定等，其成員除主管機關（或監督機 關）之相關成員外，並可視需要邀集相關機關（如行政院秘書處、行 政院研考會、行政院人事局、財政部國有財產局等）共同參與。

（五）宜建立行政機關改制行政法人之業務交代機制

此部分雖目前無相關法令規範，惟為使改制過程順利並明確責 任，仍宜建立其交代機制。

（六）獲遴聘之董監事應有足夠之時間瞭解行政法人制度及相關規 定，必要時得由監督機關或其他相關機關，比照一般機關於新首長上

任前予以簡報說明，以瞭解其角色與職能。

（七）作為我國第一個行政法人，目前對其成效尚難定論，但從經驗 複製角度來看，該中心在改制前後對業務執行之差異、員工態度之變 化等問題為何？因目前尚未有類似之評估研究，建議後續推動行政法 人制度時應作為努力研究之議題之一。

八、結語

國立中正文化中心因為組織定位不明確，且受限於公務人員人事 制度、行政機關預算及會計制度等束縛，致使其組織功能無法發揮，

而有改制行政法人之需。該中心已於 93 年 3 月 1 日掛牌運作，就作 為我國第一個改制行政法人之案例而言，目前尚無法評斷其制度之好 壞，惟未來宜視其推動情形，多方蒐集經驗並調整相關缺失後再作為 全面推動之參考¹⁷⁶。

為推動政府改造，行政院引進行政法人制度，並提出行政法人法 草案及第一波、第二波優先推動個案之行政法人個別組織法律草案送 請立法院審議，社會各界對此制度固仍存有疑慮，但在面對全球化之 競爭趨勢下，行政權之行使方式並非全然一成不變，要提昇政府公共 服務的品質與效能，就必須調整行政權行使之方式以為因應。行政法 人雖然享有一定之制度彈性，但其仍執行特定公共任務。此一制度順 利運行的背後，除了相關制度條件外，更須要一定的文化基礎。在台 灣一些已經出現相當成熟的在地、民間、專業社群的公共領域中，政 府介入的組織型態，即可採行「行政法人」制度，讓民間已經成熟的 力量，成為進一步引領公共領域成長發展的契機 ¹⁷⁷。但我國在建立 相關制度時，不應過度受到外國立法例之牽制，應更貼近國內實際問 題的解決需求來思考。建立制度係延續性之工作，無法僅由某時期之

176 陳月春「行政法人推動實例－國立中正文化中心改制行政法人之簡介」公務 人員月刊 93 期（93 年 3 月），31 頁。

177 張文貞「行政法人與政府改造：在文化與理念間擺盪的行政法」（收錄於『行 政法人與組織改造學術研討會』，行政院組織改造推動委員會、社團法人臺灣 行政法學會，92 年 10 月 4 日），31 頁。

政府完成，必須朝野人士在思考行政法人制度時，能以國家長遠發展 為著眼，摒除不必要之顧慮，才能讓我國行政組織改革之工作再往前 推進一步¹⁷⁸。

178 林三欽「中正文化中心組織改制問題初探─兼論其行政法人化之展望」（收錄 於『行政法人與組織改造學術研討會』，行政院組織改造推動委員會、社團法 人臺灣行政法學會，92 年 10 月），12 頁。

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考試院研究發展委員會研究專題「行政法人設置有關問題之研 究」專案小組第一次會議紀錄

一、開會事由：「行政法人設置有關問題之研究」專案小組第一次會議 二、開會時間：中華民國92年12月11日（星期四）上午9時30分

三、開會地點：考試院傳賢樓七樓會議室

四、主持人：劉研究主持人宗德 紀錄：胡淑惠 五、出（列）席人員：（詳附件一，會議簽到表）

六、主席報告：（略）

七、會議情形：

(一 )會議先由考試院研究發展委員會（以下簡稱研發會）袁編纂兼執 行秘書自玉說明專案研究辦理方式、撰寫方向，及因本研 究以問 題為導向，故團隊係結合學術界人士與相關實務機關代表組成；

又為利本次會議順利進行，會議前除傳送相關資料予小組成員 外，另先行擬具議題併供參酌。

(二 )嗣由研究小組成員就本案相關問題交換意見，並由主持人回應與 說明：

⑴主持人說明行政法人法草案（以下簡稱本草案）雖於本（92）

⑴主持人說明行政法人法草案（以下簡稱本草案）雖於本（92）