第三章 行政法人之設立標準及法律關係
第一節 機關法人化之概念
依據民國 91 年 8 月 24 日行政院組織改造推動委員會第二次委員 會議討論通過之「機關業務檢討原則」，所謂「法人化」係指「將仍 屬國家任務而無自任實施必要之業務，設立法人交由其實施，而該法 人應屬公法性質之行政法人；至如可交由民法性質之法人辦理者，並 無繼續列為國家任務必要，從而屬於去任務化之範疇。」另「行政法 人法」草案第 2 條第 1 項規定：「本法所稱行政法人，指國家及地方 自治團體以外，由中央目的事業主管機關，為執行特定公共任務，依 法律設立具人事及財務自主性之公法人。」由此可知，所謂「機關法 人化」，係指「機關的公法人化」，意即將現行屬於行政機關性質之 組織，改設為公法人組織，當然包括新設之公法人組織。
壹、公法人之定義
我國法制對於公法人資格之賦予與大陸法系國家相較，有顯著的 不同，其他國家有各種具有公法人資格之組織（如公法上營造物、財 團等），在我國皆不存在。依現時之制度，公法人資格者除國家之外，
有直轄市、縣（市）、鄉鎮（市）等地方自治團體及農田水利會。其 他各種職業團體或社會團體，如農會、漁會、工商團體等並未稱之為 公法人。至於國家賠償法第 14 條規定：「本法於其他公法人準用之。」
關於其他公法人其立法理由中亦僅以農田水利會為舉例59。
由於公法人資格之取得，依現制甚為嚴格，87 年 12 月 21 日起 臺灣省政府組織形態改變，亦引發各界對臺灣省是否仍為公法人之爭 議。依據司法院大法官會議第 467 號解釋之理由書略以：「查因憲法 規定分享國家統治權行使，並符合前述條件而具有公法人地位之地方 自治團體外，其他依公法設立之團體，其構成員資格之取得具有強制 性，而有行使公權力之權能，且得為權利義務主體者，亦有公法人之 地位。故在國家、地方自治團體之外，尚有其他公法人存在，早為我 國法制所承認（參照國家賠償法第 14 條、農田水利會組織通則第 1 條第 2 項、87 年 10 月 2 日立法院三讀通過之訴願法第 1 條第 2 項）。」
是以，如國家設置行政法人之目的係在於分擔行使公權力行政，則該 行政法人為公法人應無疑義。惟國家設置行政法人之目的是在分擔給 付行政，則該給付行政除可以公法行為為之外，亦可以私法行為為 之。如該給付行政係屬強制性者，則該行政法人宜定位為公法人（例 如全民健保局），如該給付行政不具強制性質，則其組織即無採行公 法人型態之必要，而以民法上之私法人型態為宜（例如公共電視基金 會）。是以，就公法人之定位而言，仍宜就其設置目的作為組織模式 最佳選擇之考量因素。
其次，就「法人」而言，依法律上所稱「法人」係指「自然人」
以外，由法律所創設得為義務權利主體之團體，依其是否具有法律上 之人格，又可區分為法人組織（具有法律上之人格，並得為權利義務 之主體），及非法人組織（不具法律上之人格，亦不得為權利義務之
59 吳庚，『行政法之理論與實用(增訂八版)』，（台北：三民書局、93 年），175 頁。
主體）。至於法人組織之取得，主要係遵循下列三種途徑 60：
一、直接依據法律（或行政命令）之規定者：如農田水利會係依據 82 年 2 月 3 日公布之農田水利會組織通則第 1 條第 2 項規定而設 立。又此類組織通常以行政區域為範圍，而非屬於得自由設立之團 體。
二、須經主管機關許可並向法院登記始取得法人資格者：主要為財團 法人或社團法人，於向法院登記前，應經主管機關之許可。如民法第 46 條、第 59 條，民法總則施行法第 10 條等規定。
三、經主管機關登記取得者：營利社團之法人如公司、銀行及合作社 等，以向主管機關完成登記手續而取得法人資格。
至於公法人資格之取得，依據前述司法院大法官會議第 467 號解 釋書意旨，對公法人地位之認定，已有準則性之闡釋，除國家外在我 國法制下之公法人主要有地方自治團體性質之公法人及其他公法人 二類 61，分別說明如下：
一、地方自治團體性質之公法人：
凡憲法上之各級地域團體符合（一）具有就自治事項制定規章並 執行之權限；（二）具有自主組織權，方得為地方自治團體性質之公 法人之條件者，屬之。
二、其他公法人
主要係依據法律設立，且其構成員資格之取得具有強制性，而有 行使公權力之權能，且得為權利義務之主體者，亦有公法人之地位，
如農田水利會之性質屬之。
貳、公法人之類別
就公法人之類別而言，在行政法學上，國內學者多習援引德國學
60 同註 59，174 頁。
61 同註 59，177 頁。
說與法制，按德國係將公法人區分為下列三種62： 一、公法上財團法人
公法上財團法人係以捐助行為為基礎，依據公法設立或法律承認 其具有獨立之法人格，其特徵為經由財產捐助行為而由國家賦予公法 上之地位，然後透過資金或財產之存續以執行公共任務。換言之，即 以公部門所為之財產捐助為手段，從事公共任務之達成。惟就德國運 作之現況，因公部門之財政負荷困難因素等，此類型之公法人已較少 被採用。
二、公法上社團法人
公法上社團法人係透過國家高權行為而設立，以社員為其組織成 員，在國家之監督下，以高權手段執行公共任務。另稱亦係指由一定 社員組成，並被賦予一定公權力，其存續不受社員變動影響之行政主 體，簡言之，是一種以社員（即構成員）為中心的團體，屬人的組合。
三、公法上營造物法人
公法上營造物法人是一種非社團法人組織型態之行政主體，其設 立目的係為達成一定公共目的，結合一定之物與人所組織之行政主體 具有下列三個特徵，即（一）由行政工作人員和物（大樓、公營造物）
共同結合所組成之獨立行政組織體。（二）應依照其設定目的執行特 定之行政任務，特別是提供給付行政任務。（三）通常無「社員」之 存在，而僅有「利用人」，意即其透過單次、反覆或持續進行之利用 關係而領公營造物所提供之給付者。
另德國學者哈特穆特．毛雷爾（Hartmut Maurer）則認為公法人 之種類，除國家（包括聯邦、州）外，尚包括屬間接國家行政之其他 公法人 63，其類別如下：
62 有關德國公法人制度之介紹，可參考李建良「論公法人在行政組織建制上的地 位與功能－以德國公法人概念與法制為借鏡」月旦法學 84 期（91 年 5 月）43 至 59 頁；盛子龍「德國機關法人化問題」（收錄於『政府機關（構）法人化研 討會會議實錄』，行政院研究發展考核委員會、91 年 12 月），3 至 10 頁。
63 哈特穆特．毛雷爾（ Hartmut Maurer）著，高家偉譯，『行政法學總論』（台北:
一、其他公法團體
其他公法團體（以下簡稱團體）是屬人的公法協會，自我管理內 部事務，同時分擔國家任務（自治原則與分散原則），以職業、經濟、
社會和文化等方面之特徵劃分其成員，其特徵如下：
（一）通過國家主權行為設立
團體是國家創造，其法律地位由賦予團體地位的國家主權行為確 定。立法機關應當確定團體的主要事項，如成員範圍、內部組織結構、
任務等。其具體成立之事項可以由團體自身決定。
（二）具有權利能力
團體為具有權利能力，是一個獨立的、權利義務歸屬主體。權利 能力賦予團體為自負其責地執行國家任務所必需之獨立性。
（三）成員
成員必須能對團體事務發揮決定性影響，重大決定由團體成員共 同作出或者由選舉出來的代表性機構（代表大會）作出，具體的管理 活動通常由選舉產生的執委會、團體領導人或全體機構負責。至於成 員身分有時是自願的，有時由法律直接確認（強制性成員（如律師）
身分或者義務性成員身分）。
（四）公法性質
團體是公法上的組織，其內部組織機構以及團體與其成員間之關 係都屬公法性質。其工作人員可能是公務員；團體可以被賦予執行任 務的主權，包括制定法律規範（規章），作出行政行為，採取強制行 為，徵收規費和費用，亦可以行政私法形式執行任務。
（五）國家監督
國家監督原則上只針對合法性，例外情況下也涉及合目的性。國 家監督產生於團體在廣義的國家領域中的關係，是執行國家任務權利 的必要補充。
元照出版公司、91 年 9 月），542 至 558 頁。
二、具有權利能力的公法設施
公法設施是公共行政的物質組織形態，其設立目的在於以使用關 係之形式，為公民和除公共行政之外的其他法律主體提供特定服務，
其主要活動領域為給付行政。以下就具有權利能力之公法設施之內涵 說明之：
（一）法律地位
具有權利能力的公法設施有權利也有義務自負其責地執行法定 任務（例如德國公法廣播電視台一方面不能放任在私法領域，另一方 面又不能納入國家機關的範疇），其設立之主要原因在於分散原則
（Prinzip der Dezentralistation），即將國家任務分解到其他獨立 的行政主體，從而減輕國家的負擔。
（二）成立及其主體
公法設施應由法律設立或依法設立，在法律授權下，鄉鎮或其他 團體可以設立公法設施；若法律無明確規定或者允許設施自主制定規 則的情況下，設立公法設施之主體應同時確定設施之組織機構和任 務。
（三）使用人
公法設施有使用人而無成員，使用人是公法設施之必備因素，它 不是設施主體而是設施之外的第三人。
（四）公法機構和權利
（四）公法機構和權利