第二章 國際恐怖主義對美國造成之威脅 第一節 國際恐怖主義之內涵
第三節 國際恐怖主義對美國造成之威脅
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防範網路恐怖主義的最後底線則是提升資訊系統以抵擋網路攻擊的能力。多 數政府機構目前均已建立通告與追蹤制度，以確保資訊基礎設施之所有人與操作 人員能立即修補現有缺點，並更新防禦措施，以提高網路恐怖份子攻擊難度。233 但拉特雷也呼籲，在關注這些假設性攻擊目標時，必須慎防成為恐怖團體的 行動目標而遭廣泛宣傳，而成為其向政府政治勒索的籌碼。234
第三節 國際恐怖主義對美國造成之威脅
美國並不是自一九七０年代現代普遍定義的「傳統恐怖主義」，才成為恐怖 行動的標的。早在開國初期，美國就不斷經歷著國際恐怖活動。雖然時至今日，
海盜劫船事件已不算是重大恐怖攻擊事件，但在海運發達的建國初期，這類事件 卻是嚴重的恐怖主義活動。甚至「海盜國家」在公海打劫過往商船的情形也是屢 見不鮮，但當時的美國政府或商人多在息事寧人的考慮下，選擇支付贖金。單單 是在一八０一年間，美國所支付的贖金即高達二百萬美元，相當於當時美國歲入 五分之一的規模。235
十八世紀末期是早期恐怖主義最為猖獗的時期之一，當時西方國家多處於獨 立動亂之中，國際秩序仍待確立，航行於公海的商船便經常遭受大西洋與地中海 地區的海盜劫掠。而北非摩洛哥、的黎波里（Tripoli）、突尼斯（Tunis）、阿爾及 爾（Algiers）等國則縱容海盜洗劫外國商船、挾持人質，以乘機向受害國勒索鉅 額贖金。這些國家或可稱為最早支持恐怖主義的國家。美國政府也曾尋求其他國 家的合作，俾聯手孤立這些「海盜國家」，或至少保持中立，美國政府認為這些 海盜國家的軍事實力並不高於歐洲各國，歐洲國家實無道理忍受這些海盜國家的 欺凌，但當時歐洲各國經濟戰爭方興未艾，各國並未正視美國提議。236
而傑佛遜總統（Thomas Jefferson）於一八０一年就任以來便拒絕對海盜支
233 Beth A Evans, “DoDs’ IAVA Process”, IANewsletter 3, No.1, Summer 1999, pp. 8-9.
234 拉特雷，〈網路威脅〉，頁 120。
235 史密斯與湯瑪斯編，前揭書，頁 245。
236 Ray W. Irwin, The Diplomatic Relations of the United States with the Barbary Powers, 1776-1816, (Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1931,) p. 31
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付贖金，更果決地以軍事行動拒絕了巴巴利海盜（Barbary）的要求，強勢履行
「絕不讓步政策」，成功迫使北非的海盜妥協，這一役不僅是美國建國以來第一 次的海外用兵，更象徵美國政府正式反擊國際恐怖主義，並確認人質事件將會持 續發生、人質釋放的假象會持續增加、贖金要求不斷提高、勒索威脅無法根除、
國際合作仍有其困難度。擄人勒贖正是海盜／恐怖份子用以操作目標國及其人民 恐懼心理的手段，由於當時挾持者的目的在於金錢，並沒有特定政治目的，因此 學界對於此一時期海盜劫船事件能否視為美國前期遭受國際恐怖主義威脅的例 證，仍有部分爭議。237
即使有這樣歷史性勝利的紀錄，美國並沒有總是對恐怖行動採取強硬手段，
也沒有持續維持明確的反恐政策。長年旅居摩洛哥坦吉爾（Tangier）、並資助北 非摩爾（the Moors）伊斯蘭教徒美裔希臘籍商人伯迪卡里（Ion Perdicaris）及其 繼子於一九０四年五月十八日於自家寓所遭到綁架，歹徒芮蘇里（Raisuli）並未 與伯迪卡里有私人恩怨，僅係與當地地方官有相當程度的嫌隙。芮蘇里在一九零 三年也曾綁架一名英國倫敦時報（The Times of London）的記者，威脅坦吉爾當 地政府釋放被囚禁的同僚。在當時，芮蘇里等人以英美人士作為綁架標的，其目 的即在使大國捲入當地的政治是非，繼而施壓迫使當地政府解決民怨，而法國也 無法對人質事件置之不理，即便法國當時已簽約讓出治理權，但摩洛哥的現況仍 關係著法國的利益。238
伯迪卡里傳出被綁，美國駐坦吉爾總領事古梅爾（Samuel Gummerce）即促 請華府出兵為人質一戰。古梅爾研判，若此一事件未能有效解決，將致使更多美 國人淪為摩洛哥人質，而當時正在全球極力拓展美國海軍事力的老羅斯福總統
（Theodore Roosevelt）則認為，伯迪卡里事件正是美國在當地施展「棍子」
（big-stick policy）的契機，遂而派遣四艘軍艦前往摩洛哥。使用軍事力量的舉 動立即引起各國重視，但美國實際戰略卻在迫使摩洛哥國王出面與恐怖份子談 判。美國國務院要求古梅爾在未獲華府更進一步指令前不能輕率採取軍事行動，
另要求摩洛哥政府確保人質安全，「必要時依從歹徒的條件」。美國國內更在眾議 院議長肯楠（Joe Cannon）的帶領下掀起輿論潮，舉國盡是民氣可用的形勢。而 人質危機在當年六月二十四日解除，歷時月餘，歹徒芮蘇里所提條件全部實現。
但值得一提的是，老羅斯福總統受惠於國內對此一議題的造勢成功，順利獲得連 任；伯迪卡里遭釋放後，卻對芮蘇里給予正面評價，認為芮蘇里並非執政者所稱 之歹徒（bandit），而係領導族人爭取獨立的愛國者（patriot）。239
大抵二十世紀中葉以前，美國所經歷的國際恐怖主義活動多導因於當地的政
237 趙昌倫，《美國反恐作為的演變》（台北：政治大學外交研究所碩士論文，民國九十三年），
頁 30。
238 Barbara W. Tuchman, “Perdicaris Alive or Raisuli Dead”, American Heritahe, August 1959, p. 18.
239 New York Times, May 21, 1904, p. 1; New York Times, June 23, 1904, p. 1; New York Times, April 28, 1905, p. 1.
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治或社會議題，屬於本章第一節所提之「國內恐怖主義」（domestic terrorism）。
其目標國不必然直指美國政府，美國政府也多以個案視之，未發展出制度性、全 面性因應國際恐怖主義之對策。
而在二次世界大戰結束後，國際局勢進入美蘇對立的兩極體系，美國的外交 要務著眼於圍堵蘇聯與復興歐洲，國際恐怖主義之威脅並未成為政策重心。一九 四０年代的國際恐怖活動多發生於中東、南亞印度與其他地區，較少以美國為主 要攻擊目標。恐怖主義在以色列建國初期曾佔有極重份量，當時以色列激進份子 對抗英國統治的手法，此後則被巴勒斯坦激進份子大量應用。240
波多黎各獨立運動是一九五０年代美國因應國際恐怖主義的主要課題。革命 勢力在一九五０年十一月一日攻擊正在波多黎各舉行之憲法公投，攻擊行動遭到 鎮壓，兩名成員潛回華府意欲暗殺杜魯門總統（Harry S. Truman）以為報復。兩 名暴徒攀登總統官邸，與駐衛警展開槍戰，造成一死一傷，傷者在杜魯門總統減 刑後被處以終身監禁。杜魯門總統對此一事件僅低調回應「不希望再度發生」， 但在當時國務院遠東事務助理國務卿魯斯克（Dean Rusk）的觀察，美國政府並 未將此次謀刺杜魯門總統的行動視為此後一連串反美浪潮的前兆，也僅將其視為 單一偶發事件，並未計畫因此與波多黎各進行談判。當時正逢中國介入韓戰，杜 魯門總統遇刺事件的新聞熱度也很快消退，此一事件雖在當時一度造成美國人民 震驚，卻未對美國因應國際恐怖主義對策形成重要影響。241
波多黎各獨立運動在一九五四年三月一日再次於美國本土策動恐怖攻擊事 件，四名激進份子高舉波多黎各旗幟，衝進眾議院大廳開槍掃射，當場造成五名 美國眾議員受傷。而據事後調查，暴徒甚至計畫暗殺艾森豪總統（Dwight David Eisenhower）。但當時的美國國務卿杜勒斯（Allen W. Dulles）在美洲國家組織
（OAS）會議上對此表示，美國政府並不認為此一事件相當重要，除非其與蘇聯 有關。杜勒斯甚至表示，波多黎各激進份子不是共產主義者，但受共產主義挑撥 離間與利用，他們的所作所為正是典型的蘇聯共產主義模式。242
而一九五五年十一月一日丹佛機場聯合航空爆炸事件，客機在半空爆炸，四 十四名乘客與機組員罹難。此一事件雖非國際恐怖主義活動，卻是美國近半世紀 以來死傷人數最高的恐怖攻擊事件，也首見半空引爆手法。美國國會為此在一九 五六年通過一項法律，對毀損大眾運輸工具因而致人於死者，處以死刑。本案也 引發極大的後續效應，在事件後一個月內，多家航空公司接獲「詐」彈威脅，美
240 Paul Johnson, Modern Times: The World form the Twenties to the Eighties (New York: Harper and Row, 1983,) p. 483.
241 Interview, Dean Rusk, April 23, 1990, Athens, Georgia, cited form Simon, The Terrorist Trap.
242 New York Times, March 2, 1954, p. 16; New York Times, March 4, 1954, p. 1; Earl Parker Hanson, Puerto Rico: Ally for Progress ( New York: Van Nostrand, 1962,) p. 66; New York Times, March 5, 1954, p. 2; Alan Weisman, “An Island in Limb”, New York Times Magazine, February 18th, 1990, p. 31.
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國人民開始憂心恐怖份子即可能以炸毀飛機作為主要攻擊手法。243
而在一九０四年五月伯迪卡里人質事件後，美國近半世紀未曾再受人質事件 的威脅，然而一九五八年六月七日美國陸軍直昇機穿越德國領空迫降，機上九名 空官被迫向東德警方投降，蘇聯意欲藉此逼迫美國政府承認東德政權；同一時 期，美國有四名軍人遭中國擄獲、八名空官在鄰土耳其邊界蘇聯境內迫降被捕、
廿九名美國海軍軍官在關達那摩灣遭古巴叛軍挾持……，艾森豪政府突然面臨前 所未有的大規模人質危機。而對一九五０年代古巴境內叛軍團體而言，挾持美國 人質有二項利多，其一是增加媒體能見度（publicity），使全世界得以瞭解古巴「革 命運動」的訴求，並使美國人民覺察自身政府在古巴革命運動所扮演之角色；其 二則可使美國人質作為「人肉盾牌」，迫使古巴政府不能恣意對叛軍團體進行轟 炸。但叛軍領袖卡斯楚（Fidel Castro）亦不諱言，他顧慮挾持外國籍人質機引起 當事國反彈，對叛軍團體的後勢有不利影響。244
美國國會對人質事件發出批評，要求政府對挾持者進行強硬報復，這使得原 先擬以溫和外交途徑解決人質危機的艾森豪政府感受極大壓力。國務卿杜勒斯在
美國國會對人質事件發出批評，要求政府對挾持者進行強硬報復，這使得原 先擬以溫和外交途徑解決人質危機的艾森豪政府感受極大壓力。國務卿杜勒斯在