小布希政府因應國際恐怖主義對策之具體內容與執行效益 第一節 九一一事件 407
第二節 威脅認知與對策觀點
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利用民航機作為攻擊工具。而有關於恐怖份子是否意圖在九一一當日以空軍一號 作為攻擊目標，小布希決策團隊說法不一。441
國會在九一一事件危機處理中，主要扮演後備支援之角色，而非承平時期監 督、制衡功能。觀諸美國國會在九一一事件後的表現，與其過往在美國遭逢重大 國家安全危機的反應極為類似。442
以往國會可透過「戰爭權力法」（War Powers Act）限制總統的海外軍事行 動，也可要求行政部門定期向國會進行簡報，或舉行聽證會要求官員到場作證。
個別國會議員接受媒體訪問或表達看法，都可達到制衡行政官員的目的。但在九 一一事件後，國會以支持、配合代替質疑與批評，以避免牽制小布希總統、國務 卿鮑威爾、國防部長倫斯斐之決策。直至阿富汗軍事行動後，鮑威爾始於十月二 十五日至參議院外交委員會聽證會就美國主導之國際反恐聯盟運作情形，進行九 一一事件後首次出席作證。而國防部長倫斯斐則至十一月底，均未有前往國會出 席聽證之記錄。443
美國國會在九一一事件後，面對小布希政府的危機處理政策，大多只能在事 後予以追認。眾議員共和黨籍吉朋斯（James Gibbons）在十月四日於國會提案新 設專職機構因應恐怖主義威脅，但小布希總統於九月二十日即已決定增設國土安 全室／署（Office of Homeland Security），並在十月八日親自主持由前賓州州長 芮吉（Tom Ridge）出任署長之就職典禮。444 國會在九一一事件後，共有三項設 立因應恐怖主義的專職單位提案，其概念與國土安全署（與其後國土安全部）類 似，有法定權利、預算、統籌監督情報、執法、國內安全行動，但顯然緩不濟急，
且其提案也無法積極介入或影響小布希總統的決定。445
第二節 威脅認知與對策觀點
441 Dan Balz, “Rhetorical Contradictions Flourish in War on Terrorism”, Washington Post, October 3rd, 2001, A13.
442 林正義，〈美國因應九一一事件的危機處理〉，頁 32。
443 同前註，頁 24。
444 The White House, Gov. Ridge Sworn-In to Lead Homeland Security, October 8th, 2001, At http://www.whitehouse.gov/news/releases/2001/10/20011008-3.html
445 Eric Pianin and Bradley Graham, “New Homeland Defense Plans Emerge”, Washington Post, September 26, 2001, A4; Chuck McCutcheon, “Embracing Homeland Defense”, Congressional Quarterly Weekly, vol.59, no.36, September 22, 2001, pp. 2196-2197.
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壹、歷任政府對國際恐怖主義之威脅認知與對策觀點
學者梅契納克（Douglas Menarchik）觀察美國在過往三十年因應國際恐怖主 義的經驗指出，歷任政府的政策產出並非線性發展，原因在於充分的政策理由與 現有的因應對策通常跟不上事件當時的應變需求，各任政府幾乎都是在事件中學 習如何因應恐怖主義。446
一、尼克森政府時期「低優先順序的海外問題與較嚴重的政治問題」
尼克森政府在一九六０年代後期多起中東劫機事件後，開始注意到國際 恐怖活動所帶來之威脅。但當時決策者與分析家多將恐怖主義視為單一國家 內獨立運作或跨國行動中個人與次國家組織結盟的零星事件，尼克森政府也 傾向將恐怖主義定位成一種犯罪行為，屬低優先順序的海外問題與較嚴重的 政治問題。447
在此一階段，打擊恐怖活動的反應順序以外交手段與行動方針為起步，
接著是經濟制裁與出口、簽證管制措施，一旦談判破裂，決策者會將武力拯 救人質與軍事力量的使用作為最後手段。而就組織層級觀之，打擊恐怖主義 的執行單位仍僅是各部會抽調人力所組織成的低階官僚體系，在最高決策者 心中，打擊恐怖主義缺乏優先地位與實質利益。448
綜觀尼克森政府時期對美國因應國際恐怖主義之政策發展與制訂，大抵 遵循：449
（一）美國反對所有形式的恐怖主義；
（二）美國認為人質安全為最優先考慮；
（三）美國不屈服於恐怖份子的要求，必不會付出贖金；
（四）美國絕不和恐怖份子談判。
二、卡特政府雖致力解決國際恐怖主義的「成因」，卻缺乏全面因應對策
卡特政府注意到次國家與跨國性恐怖主義的根本理由，來自於懸而未決 的國際政治問題。他修改了尼克森政府遺留下來的打擊恐怖主義對策，更強 調政治特性與恐怖主義的「好戰」特質，而不僅僅是犯罪性。卡特政府在一
446 梅納契克（Douglas Menarchik），〈打擊廿一世紀恐怖主義之組織架構〉，頁 276。
447 同前註，頁 277。
448 同前註。
449 Louis Fields, Ibid., pp. 281-282.
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九七九年遇上伊朗人質危機，幾乎執政後期全部的政府心力都耗在國際恐怖 主義問題，儘管卡特在事件末期逐漸進入狀況，但因為缺乏全面性的武力與 對策方案，最終付出了昂貴的政治代價。450
如與前任政府相較，卡特政府傾向致力解決恐怖主義之根本成因，而非 壓抑恐怖主義。其藉由增加外交援助與協調，期減少緊張與不穩定之來源，
進而使國際恐怖主義能逐漸銷聲匿跡；另方面強調對恐怖攻擊之預防，使攻 擊行動更顯困難。但學者李文斯頓（Neil C. Livingstone）卻認為，卡特總統 太過憂慮反恐怖主義政策將會阻礙其人權外交之發展，加以各機構間缺乏專 業人才，協調不一致，致使其執政後期反受困於國際恐怖主義，幾無反擊能 力。451
三、雷根政府時期「所有的國際恐怖主義背後均是共產黨的影子」
一九七九年伊朗人質危機成為美國發展打擊恐怖主義對策的重要分界 點。
不同於尼克森及卡特，雷根主政時期直指所有恐怖主義的背後都有共產 黨的影子。因伊朗人質事件失敗經驗之故，雷根在執政初期即提升因應國際 恐怖主義對策之優先順序，除保留前任政府使用經濟制裁以懲罰資助國並作 為救援人質的手段，更宣示政府將動用一切能處置的適當手段以因應國際恐 怖主義。此種宣示也明白表示雷根政府將把軍事武力的使用同步提升至對策 工具的第一線。452
一九八０年代，美國及其盟國正式奠立了面對國際恐怖主義的兩大基本 原則：「絕不讓步」政策與遂行或支持恐怖主義的國家必將付出代價。美國 及其盟國將採取一切行動辨識並追蹤恐怖份子，並將渠等繩之以法。453 由於情報機制的提升，愈來愈多可靠情報的取得，使反恐對策更趨複
雜。美國與西方盟國在一九八０年代成功分享情報來源，並成立合力打擊國 際恐怖主義之專責單位，執行必要措施，如邊界、簽證與旅行管制等。傳統 的軍事武力仍是因應國際恐怖主義的主要對策選項，但較常運用在軍事及情 報合作，以瓦解、先制、防止、嚇阻或回應恐怖攻擊行動。454
雷根在一九八四年修正打擊恐怖主義對策方向，授權採取直接行動與先 發制人攻擊。決策者咸認，恐怖主義為政治暴行，而面對國家支持的恐怖主
450 梅納契克，〈打擊廿一世紀恐怖主義之組織架構〉，頁 282。
451 Neil C. Livingstone, The War Against Terrorism, (MA: Health and Company, 1982,) p. 250
452 梅納契克，〈打擊廿一世紀恐怖主義之組織架構〉，頁 290。
453 同前註。
454 同前註，頁 291。
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義形同戰爭。至雷根政府後期，美國因應國際恐怖主義的方式已進入成熟階 段，專案小組支持在必要時動用武力以防止、嚇阻、先制、瓦解或回應恐怖 活動，領導人也就定位、隨時準備行動。國際恐怖主義議題獲得政府決策層 級高度重視，領導人可動用充分強硬與溫和的權力工具，如果有必要，更可 由軍方追緝恐怖份子並回擊資助恐怖主義的國家。455
四、老布希政府「完整經歷、全盤以觀」
老布希總統堪稱是美國歷任因應國際恐怖主義對策最有涵養的總統。事 實上，他也是一九七０年代以來，唯一於上任前即擁有完整執行因應國際恐 怖主義對策經驗的領導者。老布希總統在雷根政府時期，主持恐怖活動專案 小組，其就任後，雖視恐怖活動的犯罪行為特質多於戰爭意味，但仍承襲「絕 不讓步」政策，繼續強調國際合作。老布希亦維持雷根政府末期遭人批評的 治外法權政策。456
老布希總統面對國際恐怖主義採行較為低調的策略，雖維持原有的恐怖 活動跨部會小組（Inter-department Group of Terrorism，IG/T），卻傾向降低 對恐怖活動的強調，即便在「沙漠風暴」（Desert Storm）軍事行動期間，
他仍將逐漸增強的恐怖主義威脅與人質問題視為整體戰略的一部份，專注於 與伊拉克之間的主戰鬥，而將恐怖活動置為一個附帶問題。其決策團隊認 為，人質如能獲得釋放，應係低調、持續的外交談判成果，而非軍事或武力 使用所致。457
老布希總統與歷任政府因應國際恐怖主義對策相較，雖相對低調，在其 任內仍然顯著加強政府應對國際恐怖主義活動的政策與作戰能力。大量的政 策文件就恐怖主義提出更周延的敘述，並提供官僚體系制訂政策、作戰與情 報計畫所需的工具，以隨時因應恐怖主義問題。值得稱許的是。在一九八０ 年代，人質家屬深深左右了雷根總統決策時的情緒狀況，在當時也對副總統 老布希造成相當程度的影響，但在沙漠風暴期間，這樣的狀況卻沒有再度出 現；而美國的外交手段也非常有效地處理國際關係，包括它對伊拉克人民與 全球各地對伊拉克的同情，以及支持者對恐怖威脅之回應。458
四、柯林頓時期「調降國際恐怖主義議題層級」
柯林頓政府主政初期，僅經歷少數國際恐怖活動事件。柯林頓政府將一 九八０年代以來的打擊國際恐怖主義決策層級降低，其理由是逐漸降低的統
455 同前註，頁 293。
456 同前註，頁 299。
457 同前註，頁 300。
458 同前註，頁 301。
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計數據顯示，政府並不需要繼續維持此等程度的警戒心與相關成本。但事後 卻證實，除非美國能繼續領導打擊國際恐怖主義，抑或國內某執法單位能主
計數據顯示，政府並不需要繼續維持此等程度的警戒心與相關成本。但事後 卻證實，除非美國能繼續領導打擊國際恐怖主義，抑或國內某執法單位能主