小布希政府反恐對策於本土防禦機制之強化

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第三節 小布希政府反恐對策於本土防禦機制之強化

壹、組織變革

學者塔克（David Tucker）認為，在過往三十年間，美國於因應國際恐怖主 義對策最受詬病者，即是其組織編組與業務分配。⁴⁷¹

在九一一事件之前，至少有廿四個以上的聯邦機構與州政府機關與國土安全 事務有關。其中最主要的聯邦文職機構包括：⁴⁷²

（一）國土安全室（Office of Homeland Security ）與國土安全委員會

（Homeland Security Council）－監督與協調。

（二）司法部（Department of Justice），含聯邦調查局（FBI）、邊界巡邏隊

（Border Patrol）－執法、國內情蒐、邊界安全。

（三）運輸部（Department of Transportation）、海岸防衛隊（Coast Guard）

－邊境與海上安全。

（四）財政部（Department of Treasury）、海關（Customs）－國界安全。

（五）商務部（Department of Commerce）－資訊安全。

（六）聯邦緊急管理局（Federal Emergency Management Agency）－對攻擊 事件之處理。

（七）衛生暨社會福利部（Department of Health and Human Services）－醫 療準備與攻擊事件之處理。

（八）情報機構，包括中央情報局（CIA）－情報蒐集與秘密行動。

（九）國務院（Department of State）－海外安全防護。

（十）國防部（Department of Defense－國家安全、回應攻擊事故、緊急攻 擊行動。

471 塔克（David Tucker），〈打擊國際恐怖主義〉，頁 176。

472 Marcus Corbin, “Organization for Homeland Security: Issued and Options”, Center for Defense Information, Terrorism Project, December 21^st, 2001,

http://www.cdi.org/terrorism/homelandsecurity.cfm.

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這其中，若再細分為因應國際恐怖主義業務，大抵可分二個部門主導運作。

其一屬決策機構，另一則為執行機構。⁴⁷³

決策機構以國務院為首，負責召集司法部、聯邦調查局、國防部、參謀總部、

能源部、財政部、運輸部、中央情報局、國家安全會議與副總統辦公室高級幕僚 人員，為決定對策之機構，負責聯邦政府聯絡與協調工作。

執行機構則為實際執行各式恐怖攻擊事件對應措施之機構，其中，國務院因 應海外緊急事件，司法部與聯邦調查局則因應國內恐怖攻擊事件，美國境內航線 所發生之機上恐怖主義事件（含劫機）則由聯邦航空局執行因應。

九一一事件使美國受到重創，恐怖份子僅以少數人執行攻擊行動，卻達到傳 統戰爭難以企及的效果，使美國政府受到極大震撼。事件後，小布希總統積極反 思對司法、情報、國防、經濟、財政、運輸、資訊等部門進行組織改造與任務調 整。

一、國土安全部（Department of Homeland Security）之成立

面對政府組織再造於組織設計理論最常被爭論的議題，在於集權制力於 集中力量達成主要目標；分權制則可強化主動、彈性、知識與迅速的反應時 間。⁴⁷⁴

對此，學者塔克認為，在冷戰時期，由於政府必須具有果決立場與危機 反應能力，階層式組織架構有其效益。但對現階段國家安全事務，各單位均 應具有自我調整的能力，以因應多元而非單一的威脅。在此需求下，決策者 應重視權責下放，並建立各單位相互通聯的管道。⁴⁷⁵

學者史龍（Stephen Sloan）也有相同看法，他認為，面對國際恐怖主義 型態的變化與其靈活性，因應對策必須整合政府間各單位不同的專業技能、

行動方針與標準作業程序，但此種整合工作並非單一組織所能達成；而此同 時，一旦遭遇恐怖攻擊事件，階層式組織又較扁平式組織更能勝任危機處理 工作。這使得政府面對國際恐怖主義，必須同時結合階層式組織與跨部會聯 絡管道二者優勢，而為達成此一目標，必須經常視各單位實際狀況進行調 整。⁴⁷⁶

473 高哲翰，〈美國反制國際恐怖主義的決策運作〉，《美國月刊》，第四卷第八期，民國七十八年 十二月，頁 21-34。

474 Marcus Corbin, Horning the Sword: Strategy and Forces After 9/11, Center of Defense Information, 2003, http://www.cdi.org/mrp/honing.pdf

475 塔克，〈打擊國際恐怖主義〉，頁 177。

476 同前註。

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對此，前國防部官員卡特（Ashton Carter）則表示，由於國家所面對的 新型態攻擊（包括恐怖攻擊事件），經常超乎常人意料之外，也多具有複雜、

災難性、多元與同時發生等特質，為能因應攻擊並防禦隨時可能發生的各種 威脅，單位之間必須事前協調良好的應變與策略。而管理這些角色分歧的文 職、軍事機構最有效的方法，不在於設立一個常設督導機關，而在於一個適 當的設計使其能具備解決問題的能力。亦即，面對九一一事件及未來可能發 生類此攻擊事故的突發性，政府需要一個「計畫協調」，但不是政策協調或 指揮管制的組織。小布希政府最初曾一度排斥此一概念，最終仍成立國土安 全室／署（Office of Homeland Security），統籌相關機關業務。⁴⁷⁷

小布希總統於二００一年十月八日成立國土安全室／署（Office of Homeland Security），⁴⁷⁸ 次年七月提出國土安全國家戰略（National Strategy for Homeland Security）。⁴⁷⁹ 國土安全室／署作為一個跨機關的整合單位，

其負責監督、協調、研擬恐怖主義可能對美國造成的危害，並回應任何潛在 攻擊行動。國土安全室／署另整合各層級政府、國會與私人機構的專業意 見，提出上述國土安全國家戰略。而經國土安全室／署的研究，美國政府亟 需一個更統合的國土安全架構。⁴⁸⁰

這項主張獲得國會朝野領袖的認同與支持，多數意見認為國土安全部的 成立可以更有效地整合秘勤局、海岸巡防署、移民與歸化局、邊防局、海關 及其他的新機構，並作為國家之空中安全與運輸安全的行政機構。在國土安 全室／署的建議下，美國政府仍將保留聯邦調查局與中央情報局的現有功能 與職掌，反恐怖相關情報亦交由原情報機構負責，國土安全部則扮演情報統 籌機構的角色，並設立「情報與威脅分析」單位，作為整合前述兩個單位與 其他情報單位送來的情報，另根據這些情報，辨認、估計當前與未來將對美 國國土所造成之威脅，同時清楚界定美國國土安全脆弱處，以適時提出警 告，即時提出有效預防與保護措施。

承上建議，小布希總統於二００二年十一月二十五日正式簽署設置國土 安全部法案（An Act to Establish a Department of Homeland Security, and for other purposes），宣告次年正式設置國土安全部（Department of Homeland Security，DHS），並整併情治單位、海岸巡防單位、與關鍵基礎設施保護中 心等二十二個聯邦政府單位業務。

477 Ashton Carter, “The Architecture of Government in the Face of Terrorism”, International Security, vol.26, no.3, Winter 2001/2002, p. 13

478 The White House, Gov. Ridge Sworn-In to Lead Homeland Security, October 8^th, 2001, at http://www.whitehouse.gov/news/releases/2001/10/20011008-3.html

479 The White House, National Strategy for Homeland Security, November 11^th, 2001, at http://www.whitehouse.gov/homeland/book/nat_strat_hls.pdf

480 美國國防部，《二００一美國四年期國防總檢保告報》（台北：國防部史政編譯局譯印，民國 九十一年一月），頁 29-30。

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該部為一九四七年美國國防部成立（由當時戰爭部與海軍部合併成國防 部）以來，聯邦政府最大規模的重組工作。小布希本人也將設立國土安全部 乙案比擬為一九四七年的杜魯門總統合併戰爭部和海軍部為國防部的壯 舉。而這項比喻極具有特殊意義，因為杜魯門正是美國政府遏制戰略的創造 者，該項戰略為圍堵戰略（Strategy of Containment）的前身，杜魯門開啟了 冷戰的序幕，也形成長達近半個世紀的東西方對抗。⁴⁸¹

國土安全部擁有獨立辦公大樓，也是一九八九年退伍軍人部（Veterans Affairs Department）成立以來聯邦政府單一部門規模和員額最多的單位，該 部人員自既有農業部、商業部、國防部、健康與人類部、司法部、國務院、

運輸部、財政部以及聯邦能源管理局等八個部門抽調，並在不增加聯邦員額 的前提下，將在成立後維持一六九００名員額，每年三七０億美元（幾為國 防部的十分之一）的經費預算。⁴⁸²

國土安全部設有四個主要部門，分別職司邊界與運輸安全（Border and Transportation Security）、緊急狀況之反應與準備（Emergency Preparedness and Response）、核生化攻擊之反制措施（Chemical, Biological, Radiological and Nuclear Countermeasures）、資訊分析與基礎設施之保護（Information Analysis and Infrastructure Protection）。該部設立的目的，將確認美國國內潛 在危機，並針對因應恐怖主義、保障關鍵性基礎建設、檢視交通運輸安全維 護上的弱點、資訊網路、傳染病防疫、與跨國性犯罪防制等議題發展國家安 全策略，並定期檢視全國現行法制與國會間的立法提案是否符合行政單位執 行所需，以確保調查單位未來在執行情報調查工作時擁有所需要的法律權限 與司法合作。⁴⁸³ 由於此案涉及龐大的聯邦政府組織變革與近十七萬人員之 工作調整，其成效為外界所矚目。

二、九一一調查報告之警示

美國「九一一調查委員會」（National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States）歷經二十個月的調查，達成一致結論，於二００四 年七月二十二日對外公佈長達五百六十七頁的調查報告。文件中除了調查九 一一事件發生經過外，也檢討行政與立法部門疏失，並對美國未來反恐策略 提出建議。⁴⁸⁴

481 The White House, Remarks by the President in Address to the Nation, June 6^th, 2002, at http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/06/20020606-8.html

482 美國國務院國際信息局，「參議院通過國土安全立法提案」。二００二年十一月二十日，資料 來源：http://usinfo.americancorner.org.tw/archive02/1120dhs.htm

483 “DHS Organization”, Department of Homeland Security, at http://www.dhs.gov/dhspublic/display?theme=9

484 At http://www.gpoaccess.gov/911/pdf/fullreport.pdf

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由於九一一調查報告出版之際，正逢美國總統大選，兩黨總統候選人均 審慎評估其政治效應。而小布希總統在調查報告公佈當天，也公開呼應調查 報告內容，強調反恐重要性，保證政府將「運用權力範圍內一切手段保護美 國」。對小布希總統而言，九一一調查報告猶如雙面刃，一方面該報告已經 引發民眾對反恐議題的再度重視，如妥善操作，將可凸顯小布希政府九一一 危機處理能力與反恐作戰經驗，為選情加分；但另一方面，可能面臨民主黨 利用調查報告內容，批判小布希政府在因應國際恐怖主義對策上之無力。⁴⁸⁵ 委員會在該報告指出，不論柯林頓或小布希政府，均錯估冷戰後的國際 安全情勢，以舊思維因應新挑戰。雖然兩任政府都瞭解恐怖攻擊的可能性，

但卻低估恐怖攻擊帶來的衝擊與危害，未將反恐視為維護國家安全的首要任

但卻低估恐怖攻擊帶來的衝擊與危害，未將反恐視為維護國家安全的首要任

在文檔中 美國因應國際恐怖主義之對策研究 - 政大學術集成 (頁 140-154)