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第五章 九一一事件效應之二
小布希政府因應國際恐怖主義對策於戰略意涵之思考 第一節 國內權力結構之變化
若從體系分析途徑切入，本文已就各次恐怖攻擊活動（特別是各該時期指標 性經驗）對歷任美國政府因應國際恐怖主義對策之演進進行探討，本章節則以各 該對策作為「輸出」，觀察相關對策對事件本身與國內外之衝擊的「回饋」。 在國內權力結構部分，九一一事件如同催化劑，當各股利益、權力競相爭奪 總統於因應恐怖主義對策的注意力之時，美國的兩黨政治、軍文關係乃至於執政 黨共和黨內部對外交政策的觀點，均出現了微妙反應。
壹、決策過程中的權力角力
美國憲法第二條明訂總統為條約的主要協商者、國家外交的總代表。624 一九三六年，美國最高法院則進一步定義總統的外交權利是「完全的」「排 他的」（plenary and exclusive）。625
過往美國總統在外交決策出現爭議，最主要的挑戰來自於國會。包括杜 魯門總統（Harry S. Truman）不承認中國／中共的決策、艾森豪總統（Dwight Eisenhower）反對英法以三國入侵蘇伊士運河、甘迺迪總統（Jihn F. Kennedy）
授權中央情報局支援古巴猪邏灣（Bay of Pigs）入侵事件、福特總統（Gerald R. Ford）同意中央情報局軍援安哥拉反共派系、卡特總統（Jimmy E. Carter）
杯葛一九八０年莫斯科奧運時，均曾遭遇國會反對。然此等情形雖未即時反 映在九一一事件之後國會與美國總統之間的互動，但隨著事件熱度淡去，國 會期中選舉之到來，國會與總統於外交決策之分歧也逐漸浮上了檯面。626
而除總統與國會的權力關係，特定權力因素於外交政策決定過程之消長 也相當重要。總統權力除來自憲法所賦予的權威之外，其必須靠說服技巧以
624 At http://usinfo.org/chinese_cd/living_doc/BIG5/constitution.htm
625 林正義，〈美國因應九一一事件的危機處理〉，頁 15。
626 同前註。
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發揮影響力；官僚政治與組織問題經常會決定總統的選擇，總統己身個性、
背景也可解釋或預測其可能表現。特別是總統本人對其投入政治生涯的態度 是主動或被動、其對世界觀的看法為正面或負面，均會對決策過程形成不同 的愛好傾向。在過往，威爾遜總統（Woodrew Wilson）習於自己掌握決策，
拒幕僚於外；小羅斯福總統（Franklin D. Rooservelt）則傾向非正式諮詢廣 大顧問群，而讓官僚體系不快；甘迺迪總統與詹森總統鼓勵幕僚辯論以獲致 決策選項。故學者史東（Robert A. Strong）認為，包括總統的權力取得、過 程及其個性等三個研究角度，均可在歷任總統選擇外交工具的個案提供極微 貼近的分析架構。627
而觀察小布希政府於九一一事件後對外關係決策，以國務卿鮑威爾與國 防部長倫斯斐為主。鮑威爾主張建立、維持反恐怖主義的國際聯盟，並縮小 軍事打擊面，對是否應公開將塔利班政權列為打擊對象，持保留態度，並認 為應與伊朗改善關係。鮑威爾在一九九一年波斯灣戰爭期間，即主張應以武 力之外的手段為主。鮑威爾並建議小布希總統，以行動「campaign」取代「戰 爭」（war）。但國防部副部長伍茲維茨則建議美國應擴大打擊面，其目標除 基地組織，亦應包括伊拉克與塔利班政權，伍茲維茨並認為反恐聯盟國際成 員各有目的，不能使其掣肘美國行動。伍茲維茨與鮑威爾在一九九一年波斯 灣戰爭即對是否推翻海珊政權有不同意見。而鮑威爾在其意見居於上風後，
於阿富汗軍事行動後積極訪問巴基斯坦與印度，不僅商討後塔利班政權的阿 富汗局勢，也有意斡旋印巴二國勿因喀什米爾問題而削弱國際反恐陣營的團 結。628
副總統錢尼在九一一事件後幾乎同時肩起小布希總統戰爭部長、外交 官、政治顧問之角色，他除建議成立國土安全署，俾即時因應並統籌各單位 在攻擊事件後之業務，也與國防部長倫斯斐在美國執行阿富汗軍事行動前到 訪阿富汗鄰近國家建構區域友邦支持網絡。629 錢尼在後續決策過程中主要 扮演協調、折衷的角色，特別是調和鴿派與鷹派之間的意見。相較於當時小 布希決策團隊的其他成員，華盛頓時報（Washington Post）資深特派員薩蒙
（Bill Sammon）就認為，錢尼較鮑威爾更有認知架構，也不會像伍茲維茨 有過多的教條意識型態。錢尼在九一一事件後謹守不與總統共同出席同一公 共場合的原則，且分處不同地點辦公，以視訊方式參與每日國家安全會議，
以確保正、副總統不致同時遭受安全威脅。630
627 Robert A. Strong, Decisions and Dilemmas: Case Studies in Presidential Foreign Policy Making, (NJ: Eaglewood Cliffs, 1992,) pp. 10-13; Michael Hunt, Crisis in US Foreign Policy, (New Have: Yale University Press, 1996,) pp. 426-427.
628 Patrick E. Tyler, “Powell Suggests Role for Taliban”, New York Times, October 17th, 2001.
629 Eric Schmitt, “For Cheney, a Low Profile and a Major Role”, New York Times, October 7th, 2001.
630 Bill Sammon, “Cheney Limits Joint Apearances with Bush”, Washington Times, October 13th, 2001;
Judy Keen, “Though Out of Sight, Cheney Keeps Busy”, USA Today, October 11th, 2001, 8A.
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國防部長倫斯斐與過去幾任部長相較，則屬於相對具有實權的部長，這 種關係主要墊基於過去倫斯斐在共和黨政府任職與共事基礎之上。倫斯斐大 力主張軍事事務革命、飛彈防禦體系、並對中國態度強硬。相較於鮑威爾時 期，倫斯斐傾向親自參與國防部新聞簡報，即便個人不喜長途飛行習慣，仍 在美軍即將執行阿富汗軍事行動前，親自造訪沙烏地阿拉伯、阿曼、埃及、
烏茲別克、土耳其等國爭取當地盟友提供必要支持。在軍事行動期間，倫斯 斐與參謀首長聯席會議主席麥爾斯（Richard B. Myers）每日在五角大廈透 過視訊系統，與位於佛羅里達州的中央指揮部法蘭克將軍（Tommy R.
Franks）共同研議戰略與戰術目標。小布希總統極少介入這項討論過程，而 對合議結果，倫斯斐本人也極少予以否決。631
國家安全顧問與國務卿、國防部長的關係，決定國家安全顧問在歷任政 府能扮演之角色與發揮空間。國家安全顧問被期待成為國家安全決策過程的 經營者、提供總統獨立的政策建議、各項情報與資訊的整合協調者、政策執 行工作的監督者、危機處理者、政府決策的裁定者、政策形成者等。第一類 型的國家安全顧問，全然接受國務卿與國防部長在國家安全決策上所扮演的 領導角色；第二類型的國家安全顧問則凌越國務卿與國防部長，例如季辛 吉、布里辛斯基等；第三類行的國家安全顧問，與國務卿、國防部長大致權 利平行，在國家安全決策形成三足鼎立。632
學界曾提出，美國總統的國家安全幕僚團隊運作情形，依結構、程序、
人際關係，可組成複雜的決策模式。在結構上，成員的排他性或包容性，將 決定危機處理團隊的規模。在程序上，依議程設定、議題選擇、消息釋出與 戰術運用，將影響決策方向之發展。在人際關係上，幕僚成員或用威脅（辭 職、人身攻擊）、尋求盟友增加籌碼、合理化己方提案、直接訴諸民情支持，
以促成決議產出。633 但此類觀察角度，雖相當貼近尼克森時期國家安全顧 問季辛吉、卡特時期國家安全顧問布里辛斯基等人運作方式，卻不必然適用 小布希政府的安全幕僚團隊。634
小布希總統對國家安全顧問萊斯（Condoleezza Rice）的定位，傾向信 任她的判斷，但各界對於萊斯的特質是否能使其像季辛吉、布里辛斯基、史 考克羅（Brent Scowcroft）等人具有決策關鍵主導能力，在九一一事件當時 多持保留看法。635 特別是當時決策團隊內，國務卿鮑威爾、國防部長倫斯
631 Eric Scumitt, “Seeking a Blend of Military and Civilian Decision-Making”, New York Times, October 24th, 2001.
632 Christopher C. Shoemaker, THE NSC Staff, (Boulder: Westview Press, 1991,) pp. 22-23
633 Jean A. Garrison, Games Advisors Play: Foreign Policy in the Nixon and Carter Administration, (Texas: Texas A&M University Press, 1999,) pp. 27-28.
634 林正義，〈美國因應九一一事件的危機處理〉，頁 19。
635 Steven Mufson, “War Cabinet: Veterans on Familiar Ground”, Washington Post, October 1st, 2001 A1.
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斐於國家安全事務的經驗均勝於萊斯，使萊斯較為偏向前述第一類型國家安 全顧問，亦即扮演一位稱職的國家安全決策過程經營者、整合並協調各項情 報與資訊，但她無法與國務卿、國防部長三足鼎立，也難以就國務卿、國防 部長意見進行整合。636
貳、兩黨勢力之消長
以下則就兩黨政治於九一一事件後美國政府因應國際恐怖主義對策之產出 所扮演之角色，與對策回饋對兩黨勢力之消長進行討論。
一、共和黨內國會與總統間的權力互動
九一一事件當時，共和黨為眾議院的多數黨，現任總統小布希亦為共和 黨籍，民主黨則自二００一年五月由參議院的少數黨成為多數黨。
美國政府於九一一事件的對策產出，若區分為提出因應國際恐怖主義戰 略、制訂反恐法律、設立反恐專責機構、發佈反恐行政命令等四項，則在美 國憲法的架構下，小布希總統共主導「因應國際恐怖主義戰略」、「設立反恐 專責機構」、「發佈反恐行政命令」等三項權力，並旁及「制訂反恐法律」； 而國會則主導「制訂反恐法律」，並部分主導「設立反恐專責機構」。 在因應國際恐怖主義戰略部分，九一一事件是美國從未經歷過的災難，
國家籠罩在慌亂之餘，掌有行政權與部分立法權的共和黨有責任立即提出因 應，而負責履行職責並執行是項權力者即是共和黨領袖小布希總統。小布希 總統出席二００一年九月二十日國會兩院聯席會議，並對國會與全體國民發 表公開演說，演說除闡明九一一事件的性質、分析其原因、宣布政府的反制 措施與打擊目標。最重要的是，小布希總統經由這場演說，將九一一事件明 確定義為敵人對美國所進行的「戰爭行為」，至此，九一一事件為行政、立 法、全國輿論定位為國際恐怖主義對美國自由制度的戰爭，也定下此後美國 因應國際恐怖主義對策的基調。637
在制訂反恐法律部分，如何因應九一一事件與國際恐怖主義持續的威
在制訂反恐法律部分，如何因應九一一事件與國際恐怖主義持續的威