第二章 整合式就業服務概念之發展沿革與功能
第一節 國際整合式就業服務概念之發展沿革
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第二章 整合式就業服務概念之發展沿革與功能
第一節 國際整合式就業服務概念之發展沿革 一、 國際勞工組織（ILO）的推廣
就業服務的概念是因應失業問題的出現而逐漸成型，國際勞工組織
（International Labor Organization，簡稱 ILO）在 1919 年首次針對失業問題提出 主張，其通過第 2 號失業公約與第 1 號失業建議書要求各會員國應建立一套免費 的公立就業服務體系4以及失業保險制度5，以藉此因應失業問題，不過當時 ILO 所提出的條文內容並未顯示出就業服務應與失業保險結合的想法，且當時所提出 的失業保險亦僅是單純提供民眾在失業期間的失業補償，尚未出現較為積極的預 防失業之整合性措施。
為了因應 1929 年到 1933 年經濟大蕭條時期所產生的失業問題，ILO 在 1934 年通過了第 44 號失業給付公約，要求會員國應建立失業保險制度，並具體規範 有權領取失業津貼或補助金的對象，僅限於有工作能力並適合工作者，以及曾在 公立職業介紹機關登記者6。而且，領取失業津貼或補助金的權利，可以接受職 業教育或其他教育之課程7，亦或是接受公共團體之救濟工作之僱用為條件8。請 求者若拒絕接受合適工作時，則在相當時期內，失去其領取津貼或補助金之資格
9。上述規定內容顯示出失業給付、就業服務與職業訓練方案整合概念的雛型，
但該公約最後被擱置，缺乏要求會員國批准公約並採取必要行動使公約各條款生 效的能力，僅對主動將批准書送交國際勞工局登記之會員國發生效力，且會員國 亦免去定期提交報告的義務10，所以第 44 號公約最終並未能發揮公約本身應具 備的影響力。
4 第 2 號公約第 2 條規定
5 第 2 號公約第 3 條規定與第 1 號建議書第 3 條規定
6 第 44 號公約第 4 條規定
7 第 44 號公約第 8 條規定
8 第 44 號公約第 9 條規定
9 第 44 號公約第 10 條規定
10 International Labour Organization (2006) Handbook of procedures relating to international labour Conventions and Recommendations, Geneva: International Labour Office, p.21, 28.
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二次世界大戰（1939 年至 1945 年）之後，歐美國家普遍經歷了經濟的快速 成長期，當時的失業問題並不嚴重，且多數國家都達到充分就業的水準11，所以 大部分國家所推行的就業服務政策仍多屬消極性的分項措施，但有鑑於技術的不 斷變革，失業問題的出現並不同於以往，ILO 因此於 1948 年通過第 88 號就業服 務公約與第 83 號就業服務建議書，對公立就業服務機構的組織、運作與工作內 涵提出規範。公約與建議書中明訂就業服務機構應該協助工人尋求適當職業並協 助雇主尋求適當工人12，為達其目的，就業服務機構應該對求職者進行就業諮詢 與就業推介13，並於適當時協助其接受職業訓練14。此外，就業服務機構亦應參 與失業保險措施之管理以及訓練計畫的規劃與推動15。上述規定提供各國關於公 立就業服務機構發展的新概念，並顯示出失業給付、就業服務與職業訓練方案整 合的思維，成為往後各國在著手改善自身就業服務制度時的參考基礎16。
ILO 在此之後所通過有關於失業給付、就業服務與職業訓練的公約與建議書，
在內容中也屢屢出現關於方案整合的重視。
ILO 於 1962 年所通過的第 117 號職業訓練建議書中明文指出訓練的意義在 於發展民眾的就業能力與就業機會17，所以其必須依照經濟與勞動市場的變動趨 勢進行規劃18。其於 1964 年所通過的第 122 號就業政策公約與第 122 號就業政 策建議書中也強調為了促進就業與防止失業，各國應推動旨在促進充分的、生產 的及自由選擇的就業之積極政策19，並採取必要的職業輔導與訓練措施協助民眾 適應變動之經濟需求20。1975 年所通過的第 142 號人力資源發展公約與第 150 號
11 劉文浩（2004），《台灣長期失業問題與就業政策之初探》，國立中正大學勞工研究所；嘉義縣，
頁 22。
12 第 88 號公約第 6 條規定
13 第 88 號公約第 6 條第 1 項與第 83 號建議書第 4 條規定
14 第 88 號公約第 6 條第 1 項
15 第 88 號公約第 6 條第 4 項與第 83 號建議書第 5、6 條規定
16 Weishaupt, J. Timo (2011) “Social partners and the governance of public employment services:
Trends and experiences from Western Europe,” in International Labour Organization, Labour Administration and Inspection Programme (LAB/ADMIN), Geneva: International Labour Office, p.2
17 第 117 號建議書第 2 條規定
18 第 117 號建議書第 4 條規定
19 第 122 號公約第 1 條規定
20 第 122 號建議書第 2、3 條規定
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人力資源發展建議書也明文指出各會員國應採納及發展與就業服務有密切關係 之職業指導與職業訓練之綜合性政策與計畫21，並進一步針對應推行的職業指導 與職業訓練計畫內容提出具體建議22。1984 年所通過的第 169 號就業政策建議書 也再次重申，為了協助難以獲得持久工作之各類人員獲得工作及改善其就業機會 和所得，各種職業輔導與訓練計劃應隨時為其提供所需之服務23。上述公約與建 議書的內容皆可看出 ILO 對於就業服務與職業訓練結合的必要性之重視。
至於 ILO 對於失業給付、就業服務與職業訓練三者整合之重視，則是可從 第 158 號勞工行政建議書、第 168 號促進就業與失業保障公約與第 176 號促進就 業與失業保障建議書等內容中觀之。ILO 在 1978 年所通過的第 158 號勞工行政 建議書中明定各會員國的勞工行政機關應統籌或參與就業服務、就業促進與創造 計畫、職業指導與職業訓練、失業給付方案，並進一步做方案的整合與運用，以 便整體政策的推行24。其更於 1988 年修正了原先 1934 年所通過但被擱置的第 44 號公約，據此通過了第 168 號促進就業與失業保障公約以及第 176 號促進就業與 失業保障建議書，要求各會員國應採取適當步驟謀求失業保障制度與就業政策之 協調25，並建議會員國應建立結合失業給付機制的公立就業服務體系，透過失業 給付資格的審查認定、就業指導、就業推介與職業訓練等措施促進就業26。
二、 經濟合作與發展組織（OECD）的推廣
除了 ILO 以外，經濟合作與發展組織（Organisation for Economic Co-operation and Development，簡稱 OECD）因為歷年來致力於推廣積極勞動市場政策（Active Labor Market Policy，簡稱 ALMP），所以對於就業服務的方案整合發展亦著力 甚多。
21 第 142 號公約第 1 條規定
22 第 150 號建議書第 2、3、4 條規定
23 第 169 號建議書第 3 條規定
24 第 158 號建議書第 12 條規定
25 第 168 號公約第 2 條規定
26 第 168 號公約第 7 條規定與第 176 號建議書第 2、3 條規定
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根據 OECD 所推動的 ALMP 概念，ILO 將 ALMP 定義為「政府為達成公平 與效率的目標，透過直接或間接的工作機會提供以及勞動市場弱勢者就業能力強 化等方式，有目的性地選擇介入勞動市場的措施」27，其主要目標在於透過積極 的就業服務方案以及各種訓練與失業給付發放機制等配套措施，提高失業者的就 業動機與維持其工作技能，藉此預防失業風險的發生，並協助失業者重新返回勞 動市場28。ALMP 此一名詞最早出現在 1950 年代的瑞典，OECD 參考其加強職 業流動與提高缺乏工作技能民眾的就業機會之政策思維29，開始向各國推廣 ALMP，其發展歷程大致上可分為三大時期說明之。
首先，1950 至 1960 年代歐美各國基於二次大戰後復興重建的需求，普遍面 臨勞動市場的人才短缺問題，為了協助各國提高勞工技能以進一步擴展產業經濟 的發展，OECD 開始鼓勵各國推行強調人力資本培育的積極就業措施30，促使各 國展開大規模、有計劃的訓練方案，協助原本屬於半技術或低技術性的失業者轉 化為技術性人力31。
其次，1970 至 1980 年代，因為石油危機的衝擊，各國普遍面臨因為經濟衰 退所造成的嚴重失業現象，再加上以往就業服務與失業給付制度欠缺強化失業者 工作誘因機制，所以也產生了嚴重的福利依賴問題32，各國的財政亦因此受到影 響。OECD 在此一時期開始正式有系統地擬定一連串與促進就業相關的政策計畫，
希望透過工資補貼、創造工作計畫、訓練方案、就業諮詢與就業推介等措施促使
27 Mosley, Hugh, Tiziana Keller and Stefan Speckesser (1998) “The role of the social partners in the design and implementation of active measures,” in International Labour Organization, Employment and Training Papers, Geneva: International Labour Office, p.2
28 Strandh, Mattias and Madelene Nordlund (2008) “Active labour market policy and unemployment scarring: A ten-year Swedish panel study,” Journal of Social Policy, 37(3), p.358
29 ANXO, Dominique and Harald Niklasson (2006) “The Swedish model in turbulent times: Decline or renaissance?” International Labour Review, 145(4), p.341
30 Bonoli, Giuliano (2010) “The political economy of active labour market policy,” in RECWOWE, Working papers on the reconciliation of work and welfare in Europe, Edinburgh: Dissemination and Dialogue Centre, p.14
31 李健鴻（2003）〈積極勞動市場政策的發展與趨勢〉，《就業安全半年刊》，第二卷第一期，頁 17。
32 劉文浩（2004），《台灣長期失業問題與就業政策之初探》，國立中正大學勞工研究所；嘉義縣，
頁 22。
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尋職者獲得適當工作並提高其工作技能，而這套政策計畫也成為往後各國在推行 ALMP 時的參考基本架構33。
1990 年代因為科技變革與經濟全球化對於經濟與勞動市場所造成的衝擊，
使得各國的失業問題再度惡化，不僅失業率提高、失業時間延長，也產生了嚴重 的結構性失業現象。為了阻止失業問題的繼續惡化，OECD 開始針對當下的失業 現象進行分析，並制定相對應的政策改善建議34。對此，OECD 認為各國應強化 ALMP 以及重新定位就業政策35，提高協助失業者返回職場的政策積極性，並提 出「改善公共就業服務制度架構」、「整合就業媒合、就業諮詢、失業給付、職 業訓練與短期就業方案」、「針對失業者提供符合勞動市場需求且多樣化的訓練 方案」、「改革失業給付制度與相關福利制度，針對給付金額、給付要件、給付 程序、給付類型等方面進行修正，藉此提高失業者的工作動機，並即時提供就業 上的協助」等諸多建議36。
針對OECD所提出的諸多建議，基於各國國情及政經情勢的不同，各國所採 取的就業政策與實施方式亦有所差異。整體而言，雖然對於公共就業服務制度的
針對OECD所提出的諸多建議，基於各國國情及政經情勢的不同，各國所採 取的就業政策與實施方式亦有所差異。整體而言，雖然對於公共就業服務制度的