台灣公立就業服務站三合一就業服務流程及功能之探討 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學勞工研究所碩士論文. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 台灣公立就業服務站三合一就業 ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 服務流程及功能之探討 Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：劉梅君教授研究生：陳彥蓁中華民國 101 年 7 月.

(2) 謝辭從小就不擅拼圖，而這回撰寫論文的過程感覺就像是挑戰高難度的拼圖，將大量零碎資訊分門別類之後再依據自己理論架構彙整成完整作品的過程，著實讓我吃了不少苦頭。撰寫這篇論文耗時甚久，雖然是由我執筆，但沒有其他人的協助，這篇論文是無法完成的。首先，要對我的家人長期以來的耐心與支援獻上最誠摯的謝意，也非常感謝這些日子以來總是不吝於給我這個駑鈍學生諸多指導與鼓勵的劉梅君老師。其次，要感謝對論文提出諸多寶貴建議的口試委員職訓局郭振昌副局長. 政治大是恆慈與欣恬的大力協助，助我斬去不少寫作之路的荊棘，還要謝謝願意與我分立與成之約老師。最後，感謝在寫作過程中不斷在旁為我加油打氣的友人們，特別. ‧. ‧ 國. io. sit. y. Nat. n. al. er. 祝福。. 學. 享自身工作經驗的七位受訪者。沒有你們就沒有這篇論文，在此獻上我最誠摯的. Ch. engchi. i. i n U. v.

(3) 摘要為了建構完善的就業安全體系，改善以往就服制度僅能發揮消極性失業給付功能的缺失，台灣於 2003 年實施了就業保險法，並據此具體規劃了三合一就業服務流程，由公立就業服務站以單一窗口的方式提供整合式就業服務。三合一就業服務流程從 2003 年實施至今，觀察其歷年實施概況，可看出三合一就業服務流程的實施確實有所成效，求職求才人數、就業推介與職訓安排等方面明顯都比以往提高許多；但是，歷年實施概況也顯示出三合一就業服務流程在實施之後，出現了失業給付、推介就業與職訓安排等三者數據差距懸殊的現象，有整合性不足的問題，應具備的正面成效未能充分發揮，部分職業的勞動市場也出現供過於求的問題，求才機會的開發仍有待加強。進一步觀察三合一就業服務流程的實際執行現況，其則顯示了流程中各區塊在業務執行方面存在著許多有待改善的問題。接待台缺乏協助減少服務流量的積極性功能，就業資訊區自助式服務成效不彰，綜合服務區出現失業給付認定業務. 政治大過重所產生的業務排擠現象、簡易諮詢難以確實執行與短期就業方案無法確實發立揮成效等問題，諮詢服務區出現個案管理就業服務之落實有待加強、就業促進研 ‧. ‧ 國. 學. 習活動成效不彰與職業訓練諮詢服務有待改進等問題，雇主服務區則是出現求才服務過於消極、欲引進外勞的雇主無意進行國內求才、雇主申請僱用獎助津貼與短期就業方案的不當逆向操作等問題。這些流程內部區塊執行業務所出現的問題不只使三合一就業服務流程的各項服務難以發揮功效，也造成就服站內部區塊之間、就服站與相關外部單位之間合作的障礙，其因此進一步延伸出三合一就業服. y. Nat. sit. n. al. er. io. 務中失業給付、推介就業與職訓安排之間整合性不佳的現象，並產生失業給付、就業服務與職業訓練整合不佳所導致的種種負面影響。職訓局當初在規劃三合一就業服務流程的同時，也為其規劃了明確的預定目標，包括整合性、便捷性、全人化、個別化與可近性等五項。不過，檢視研究資料後可以發現，三合一就業服務流程實施至今，其實並未完全達成當初職訓局所設立的五大目標，流程仍有許多方面有待修正。另外，將台灣的三合一就業服務流程與英國就業服務進行對照之後，也可看出流程中其他尚待加強的不足之處。目前職訓局雖然有意針對三合一就業服務流程進行改革，但其所規劃的「失業認定單一窗口一案到底」作業試辦模式主要僅針對綜合服務區和諮詢服務區的. Ch. engchi. i n U. v. 部份業務進行調整，其他區塊的業務內容並沒有變動，可預見目前職訓局所試辦的改革模式並無法完全解決原本三合一就業服務流程的諸多問題。不論是原本的三合一就業服務流程，或是試辦中的失業認定單一窗口一案到底作業模式，在服務內容與運作方式等方面皆存有相當大的改善空間，職訓局有必要全面重新審視三合一就業服務流程在執行上所遇到的各種問題，據此作為流程改革時的參考依據。關鍵詞：三合一就業服務流程、公立就業服務站 ii.

(4) Abstract In order to build a complete employment security system, Taiwan implemented Employment Insurance Act in 2003, and changed the original public employment service into the three-in-one employment service in the public employment service station. This research intends to explore the implementation problem of three-in-one employment service. According to the statistical data, the three-in-one employment service has positive effect indeed. However, it is still has problems. Firstly, the integration of unemployment benefit, employment service and vocational training needs to be strengthened. Secondly, the three-in-one employment service has many implementation problems in each service area. These problems weaken the intended function of the three-in-one employment service. So far, the three-in-one employment service hasn’t achieved the goals, as were originally designed by Bureau of Employment and Vocational Training. Nowadays, Bureau of Employment and Vocational Training is undergoing the. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. reform of the three-in-one employment service; with it focuses on enhancing employment counseling service. But the current reform did not go much further. It is necessary that Bureau of Employment and Vocational Training conducts a comprehensive evaluation of the three-in-one employment service as foundation for reforming service in the near future.. y. Nat. n. al. er. io. sit. Keywords: three-in-one employment service, the public employment service station. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(5) 目錄謝辭…...………………………………………………………………………………..i 中文摘要…...………………………………………………………………………….ii 英文摘要…………………………………………………………………………….. iii 目錄…………………………………………………………………………………...iv 圖目次………………………………………………………………………………...vi 表目次…………………………………………………….………………………….vii 第一章緒論…………………………………………………………………………..1 第一節研究動機……………………………………………………………1 第二節研究目的………………………………………………………...….2 第三節研究流程……………………………………………………………3 第四節研究方法……………………………………………………………3 一、次級資料分析法……………………………………………....3 二、深入訪談法……………………………………………………4 三、文獻分析法……………………………………………………5. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 第二章整合式就業服務概念之發展沿革與功能…………………………………..6 第一節國際整合式就業服務概念之發展沿革……………………………6 一、國際勞工組織的推廣…………………………………………6 二、經濟合作與發展組織的推廣…………………………………8 三、2008 年全球金融風暴後就業服務政策之調整………….….11. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第二節整合式就業服務之功能…………………………………………..12 一、失業給付、就業服務與職業訓練的各別功能………….…..12 二、失業給付、就業服務與職業訓練的整合功能……………...14 第三章英國整合式就業服務制度之探討…………………………………………18 第一節制度演變歷程……………………………………………………..18 一、消極發放失業給付時期……………………………………..18 二、失業給付、就業服務與職業訓練整合時期………………..19 三、2008 年金融風暴後就業服務政策之調整………………….21 第二節現行整合式就業服務制度之介紹………………………..………24 一、求職者服務…………………………………………………..24. Ch. engchi. i n U. v. 二、雇主服務……………………………………………………..33 第三節小結………………………………………………………………..34 一、特色…………………………………………………………..34 二、金融風暴後的變革……………………………………..……36 第四章台灣三合一就業服務流程之探討…………………………………………37 第一節制度演變歷程……………………………………………………..37 一、消極發放失業給付時期……………………………………..37 二、失業給付、就業服務與職業訓練整合時期………………..38 iv.

(6) 三、2008 年金融風暴後就業服務政策之調整………………….40 第二節現行三合一就業服務流程之評估………………………….…….46 一、台灣三合一就業服務流程歷年實施概況…………………..47 二、台灣三合一就業服務流程實際執行現況之檢視…………..55 第三節小結………………………………………………………………..85 一、三合一就業服務流程歷年實施概況與實際執行現況之檢視…………………………………………………..…………85 二、三合一就業服務流程預定目標之檢視……………..………86 第五章結論與建議…………………………………………………………....……90 第一節研究結論……………………………………………………..…....90 第二節研究建議………………………………………………………..…91 一、接待台………………………………………………………..91 二、就業諮詢區…………………………………………………..92 三、綜合服務區…………………………………………………..92 四、諮詢服務區………………………………………………......93. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 五、雇主服務區…………………………………………………..94 六、其他………………………………………………………......95 參考文獻…………………………………………………………………………......97 附錄一訪談大綱…………………………………………………………………..106 附錄二訪談紀錄…………………………………………………...……………...107 附錄三簡易諮詢紀錄表…………………………………………………………..144. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i n U. v.

(7) 圖目次圖 1-1：研究流程……………………………………………………………………..3 圖 3-1：英國就業服務流程圖………………………………………………………26 圖 3-2：工作行動方案外部服務提供者請領報酬時間流程………………………33 圖 4-1：三合一就業服務流程圖……………………………………………………39. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(8) 表目次表 1-1：受訪者基本資料……………………………………………………………....5 表 3-1：英國新協定計畫內容介紹…………………………………………………..20 表 3-2：英國歷年失業率與求職者津貼申請、核發人數……………………………22 表 3-3：彈性新協定計畫服務內容之介紹…………………………………………..23 表 3-4：工作行動方案轉介之說明…………………………………………………..31 表 3-5：工作行動方案外部服務提供者各階段請領報酬金額……………………..33 表 4-1：台灣歷年失業人數與失業率………………………………………………..41. 政治大表 4-3：2009~2011 年公立就業服務機構簡易諮詢與個案就業諮詢實施概況…....50 立表 4-2：台灣歷年公立就業服務機構實施失業給付、就業服務與職業訓練概況…49. ‧ 國. 學. 表 4-4：歷年公立就業服務機構就業推介概況……………………………………..53 表 4-5：歷年公立就業服務機構就業推介概況-按職業分…………….……………54. ‧. 表 4-6：公立就業服務站求職與失業給付認定業務歷年辦理概況………………..64. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vii. i n U. v.

(9) 第一章緒論第一節研究動機失業給付、就業服務與職業訓練方案整合概念的雛型起始於二次世界大戰之後，基於 ILO 與 OECD 等國際組織的持續推動，各國逐漸以方案整合的思維進行整體就業服務政策的規劃。台灣亦順應此波國際趨勢，特於 2003 年實施就業保險法，該法改革了台灣以往就業安全體系的運作方式，透過公立就業服務機構所實施的三合一就業服務流程，對就業服務、職業訓練與失業保險進行方案整合，成為台灣現行就業安全體制的運作基礎。. 政治大只全球經濟快速惡化，各國的失業問題也因為景氣衰退受到嚴重的衝擊。除了立立 2008 年因為受到美國房貸問題的連帶影響，引發了國際性的金融風暴，不. ‧ 國. 學. 即採取短期應急式的策略因應之外，各國也紛紛開始檢視並修正本身整合式就業服務政策的不足之處。. ‧. 台灣面對金融風暴所造成的嚴重失業問題，也是以短期應急式的策略因應之，. sit. y. Nat. 以採取擴大失業給付的涵蓋範圍、延長發放失業給付的時期以及提供短期就業方. al. er. io. 案作為主要對策。不過，台灣僅以短期應急式的策略因應，不但缺乏中長期的對. v. n. 策1，也缺乏對於本身就業服務政策的檢視與調整。有鑑於金融風暴後失業人口. Ch. engchi. i n U. 大增所頻繁出現的公立就業服務機構大排長龍的現象，台灣目前所實施的三合一就業服務確實有重新檢視的必要性。由於受限於中央政府編制員額管制之故，台灣目前各大就業服務中心全面採取勞務採購的形式，以就業服務中心為採購主體，與民間營利性質的派遣公司簽訂實質的勞動派遣契約2，大量進用派遣人員並安排其於轄下的就業服務站工作。有鑑於此，台灣以往的相關研究3大多聚焦在公立就業服務站的就服人員因為身 1. 詹火生（2010）〈持續就業促進方案讓失業率低於 4.5％〉，財團法人國家政策研究基金會，《國政分析》，社會(析) 099-023 號。參考自國家政策研究基金會網站（2011.10.20 點閱） http://www.npf.org.tw/post/3/8490 2 李健鴻（2008）〈契約主義下績效與公平的兩難：台灣就業服務體制的社會風險管理分析〉，《政大勞動學報》，第二十三期，頁 125。 3 林桂碧（2004）〈如何提升我國就業服務人員之專業素質〉，《就業安全半年刊》，第三卷第二期， 1.

(10) 為流動率較高的派遣人員，欠缺相關專業知能、經驗與工作動機因而使整體服務品質受到影響，並進一步使三合一就業服務流程產生無法確實發揮成效的現象。相對之下，檢視三合一就業服務流程本身制度設計是否有所缺失的研究其實較為不足。所以，本研究對於三合一就業服務流程的探討將著重在制度面，檢視制度本身在設計上是否有所缺失，導致三合一就業服務流程無法確實發揮成效。為了探討台灣三合一就業服務的現存問題，本研究將檢視台灣三合一就業服務的預設目標與實施情況，並參考就業服務運作體制與台灣類似，同為中央政府統籌規劃，且失業給付、就業服務與職業訓練之間高度整合的英國就業服務制度，. 政治大. 藉此進一步瞭解台灣現行政策的不足之處。第二節研究目的. 立. 本研究旨在探討台灣三合一就業服務流程的執行現況，希望藉此瞭解該流程. ‧ 國. 學. 目前所發揮的成效以及現存問題，並進一步提出具體的改善建議。整體而言，本. ‧. 篇研究有以下五項研究目的。. y. Nat. 一、蒐集英國現行整合式就業服務制度之作法，作為檢視台灣三. er. io. sit. 合一就業服務流程的參考依據。. 二、檢視台灣三合一就業服務流程的歷年執行概況與流程中各區. n. al. Ch. 塊的業務實際執行情況。. engchi. i n U. v. 三、分析台灣三合一就業服務流程的成效與現存問題。四、分析台灣三合一就業服務流程中就業服務、失業給付與職業. 頁 70-72。王維德（2005），《標竿學習法在我國公部門之運用：行政院勞委會職業訓練局改革機關業務之個案研究》，國立台灣大學政治研究所；台北市，頁 147、148、156、158。蔡秀釗（2006），《論我國失業給付之執行現況：以苗栗就業服務站為例》，國立中正大學勞工研究所；嘉義縣，頁 65。謝俐俐（2006），《就業諮詢運用個案管理工作模式的評估：以雲嘉南就業服務中心為例》，國立台灣大學社會工作研究所；台北市，頁 89-94。胡欣野（2007），《公立就業服務機構功能定位探討》，國立政治大學勞工研究所；台北市，頁 75。黃淑敏（2008），《我國公立就業服務機構勞動派遣人員現況之研究：以雲嘉南區就業服務中心為例》，國立中正大學勞工研究所；嘉義縣，頁 94-97。簡宇欣（2009），《我國就業服務之派遣勞動考察：以中彰投區就業服務外展人員為例》，國立中正大學勞工研究所；嘉義縣，頁 91-97。朱嘉榮（2009），《公立就業服務機構就業服務人員專業訓練之研究》，國立政治大學勞工研究所；台北市，頁 129-131。蕭靜儀（2010），《我國公立就業服務機構派遣人員角色壓力、工作倦怠與憂鬱傾向相關研究》，國立中正大學勞工研究所；嘉義縣，頁 69-71。 2.

(11) 訓練之間是否存有整合不足之現象。五、針對台灣三合一就業服務流程的現存問題提出改善建議。第三節研究流程本研究首先將說明三合一就業服務的功能，以及就業服務運作體制與台灣類似，同為中央政府統籌規劃，且失業給付、就業服務與職業訓練之間高度整合的英國就業服務制度，藉此作為檢視台灣三合一就業服務流程的參考依據。針對台灣三合一就業服務流程，本研究亦將進一步檢視其歷年實施概況，以及流程中各區塊的業務執行情況與問題，藉此評估台灣三合一就業服務流程的成. 政治大. 效與現存問題，並提出具體的改善建議。. 立. 三合一就業服務功能之檢視. 英國就業服務制度之檢視. ‧ 國. 學. Nat. 歷年實施概況. ‧. 台灣三合一就業服務之檢視. n. al. 成效與問題評估. Ch. engchi. er. io. sit. y. 流程實施現況. i n U. v. 改善建議. 圖 1-1：研究流程第四節研究方法針對本篇研究主題，以下將透過次級資料分析法、深入訪談法及文獻分析法進行研究。一、次級資料分析法本篇研究的次級資料分析法主要是參考勞委會職訓局統計資料庫、職訓局所屬五大就業服務中心業務報告、臺北市政府勞工局就業服務處業務報告與高雄市. 3.

(12) 政府勞工局訓練就業中心業務報告針對公立就業服務機構實施失業給付、就業服務與職業訓練所作的調查統計歷年數據，藉此檢視台灣三合一就業服務流程的歷年執行概況與成效。二、深入訪談法本篇研究將透過深入訪談法蒐集研究相關資訊，希望能藉由公立就業服務站工作人員的實地工作經驗，深入瞭解影響台灣公立就業服務站三合一就業服務流程的歷年執行概況與成效的因素，以及三合一就業服務流程中各區塊的業務執行情況與問題。. 政治大要是探討公立就業服務站工作人員執行三合一就業服務流程所規定的業務之實立. 此次所設計的訪談大綱（見附錄一）為半結構式，所擬定的訪談大綱題項主. 際經驗，其在執行業務過程中所遇到的困難，以及其針對業務執行困難所認定的. ‧ 國. 學. 改善方法。. ‧. 透過人脈網絡的協助，本篇研究共尋得分別隸屬於職訓局所屬五大就業服務. y. Nat. 中心轄下的七位公立就業服務站工作人員作為訪談對象。由於台灣目前各大就業. er. io. sit. 服務中心全面採取勞務採購的形式，大量進用派遣人員並安排其於轄下的就業服務站工作，所以本篇研究所尋得的七位公立就業服務站工作人員皆為派遣人員，. al. n. v i n 雖然受訪者的工作年資長短不一，但將訪談內容相互進行對照後，可發現受訪者 Ch engchi U 的說法並無太大出入。. 受訪者的基本資料如下（見表 1-1），為保護受訪者之隱私，以下將針對受訪者資料作匿名處理，至於訪談方式則均以電話訪談進行之。關於訪談程序，本研究首先是以電話聯絡方式向受訪者說明研究主題與訪談進行方式，並徵詢受訪意願。接著，在獲得受訪者首肯之後，事先提供半結構式的訪談大綱使其了解訪談內容，並約定訪談時間。於約定時間進行訪談的過程中，將根據事前提供的訪談大綱對受訪者進行提問，並根據受訪者所提出的回應彈性調整提問內容。最後，訪問完畢之後，再將訪談內容整理成逐字稿（見附錄二）。. 4.

(13) 表 1-1：受訪者基本資料受訪者編號. 年齡. 年資. A. 高屏澎東區就業服務中接待台、綜合服務心與雲嘉南區就業服務 2011/12/10 29 歲區、雇主服務區中心轄下就業服務站. 4年. B. 桃竹苗區就業服務中心諮詢服務區轄下就業服務站. 2011/12/10 31 歲. 5年. C. 中彰投區就業服務中心綜合服務區、雇主 2011/12/17 29 歲轄下就業服務站服務區. 1年. D. 中彰投區就業服務中心綜合服務區、雇主 2011/12/18 31 歲轄下就業服務站服務區. 11 年. E. 所任職的就業服務站. 工作區塊. 受訪時間. 政治大2011/12/19 區. 中彰投區就業服務中心接待台、綜合服務轄下就業服務站. 立. 40 歲. 11 年 2年. G. 北基宜花金馬區就業服綜合服務區、諮詢 2012/04/20 29 歲務中心轄下就業服務站服務區. 4年. ‧. ‧ 國. 2012/04/15 26 歲. 學. F. 北基宜花金馬區就業服綜合服務區務中心轄下就業服務站. 資料來源：自行整理. Nat. sit. y. 三、文獻分析法. n. al. er. io. 本研究的文獻分析將針對整合式就業服務概念之國際發展沿革、整合式就業. i n U. v. 服務之功能與負面影響、英國整合式就業服務制度演變歷程與現行制度內容、台. Ch. engchi. 灣整合式就業服務制度演變歷程與現行制度內容等資料進行整理與回顧，以期對本篇研究之主題作整體性的了解。. 5.

(14) 第二章整合式就業服務概念之發展沿革與功能第一節國際整合式就業服務概念之發展沿革一、國際勞工組織（ILO）的推廣就業服務的概念是因應失業問題的出現而逐漸成型，國際勞工組織（International Labor Organization，簡稱 ILO）在 1919 年首次針對失業問題提出主張，其通過第 2 號失業公約與第 1 號失業建議書要求各會員國應建立一套免費的公立就業服務體系4以及失業保險制度5，以藉此因應失業問題，不過當時 ILO 所提出的條文內容並未顯示出就業服務應與失業保險結合的想法，且當時所提出. 政治大. 的失業保險亦僅是單純提供民眾在失業期間的失業補償，尚未出現較為積極的預防失業之整合性措施。. 立. ‧ 國. 學. 為了因應 1929 年到 1933 年經濟大蕭條時期所產生的失業問題，ILO 在 1934 年通過了第 44 號失業給付公約，要求會員國應建立失業保險制度，並具體規範. ‧. 有權領取失業津貼或補助金的對象，僅限於有工作能力並適合工作者，以及曾在. sit. y. Nat. 公立職業介紹機關登記者6。而且，領取失業津貼或補助金的權利，可以接受職. al. er. io. 業教育或其他教育之課程7，亦或是接受公共團體之救濟工作之僱用為條件8。請. v. n. 求者若拒絕接受合適工作時，則在相當時期內，失去其領取津貼或補助金之資格 9. Ch. engchi. i n U. 。上述規定內容顯示出失業給付、就業服務與職業訓練方案整合概念的雛型，. 但該公約最後被擱置，缺乏要求會員國批准公約並採取必要行動使公約各條款生效的能力，僅對主動將批准書送交國際勞工局登記之會員國發生效力，且會員國亦免去定期提交報告的義務10，所以第 44 號公約最終並未能發揮公約本身應具備的影響力。 4. 第 2 號公約第 2 條規定第 2 號公約第 3 條規定與第 1 號建議書第 3 條規定 6 第 44 號公約第 4 條規定 7 第 44 號公約第 8 條規定 8 第 44 號公約第 9 條規定 9 第 44 號公約第 10 條規定 10 International Labour Organization (2006) Handbook of procedures relating to international labour Conventions and Recommendations, Geneva: International Labour Office, p.21, 28. 6 5.

(15) 二次世界大戰（1939 年至 1945 年）之後，歐美國家普遍經歷了經濟的快速成長期，當時的失業問題並不嚴重，且多數國家都達到充分就業的水準11，所以大部分國家所推行的就業服務政策仍多屬消極性的分項措施，但有鑑於技術的不斷變革，失業問題的出現並不同於以往，ILO 因此於 1948 年通過第 88 號就業服務公約與第 83 號就業服務建議書，對公立就業服務機構的組織、運作與工作內涵提出規範。公約與建議書中明訂就業服務機構應該協助工人尋求適當職業並協助雇主尋求適當工人12，為達其目的，就業服務機構應該對求職者進行就業諮詢與就業推介13，並於適當時協助其接受職業訓練14。此外，就業服務機構亦應參. 政治大立就業服務機構發展的新概念，並顯示出失業給付、就業服務與職業訓練方案整立. 與失業保險措施之管理以及訓練計畫的規劃與推動15。上述規定提供各國關於公. 合的思維，成為往後各國在著手改善自身就業服務制度時的參考基礎16。. ‧ 國. 學. ILO 在此之後所通過有關於失業給付、就業服務與職業訓練的公約與建議書，. ‧. 在內容中也屢屢出現關於方案整合的重視。. y. Nat. ILO 於 1962 年所通過的第 117 號職業訓練建議書中明文指出訓練的意義在. er. io. sit. 於發展民眾的就業能力與就業機會17，所以其必須依照經濟與勞動市場的變動趨勢進行規劃18。其於 1964 年所通過的第 122 號就業政策公約與第 122 號就業政. al. n. v i n 策建議書中也強調為了促進就業與防止失業，各國應推動旨在促進充分的、生產 Ch engchi U. 的及自由選擇的就業之積極政策19，並採取必要的職業輔導與訓練措施協助民眾適應變動之經濟需求20。1975 年所通過的第 142 號人力資源發展公約與第 150 號 11. 劉文浩（2004），《台灣長期失業問題與就業政策之初探》，國立中正大學勞工研究所；嘉義縣，頁 22。 12 第 88 號公約第 6 條規定 13 第 88 號公約第 6 條第 1 項與第 83 號建議書第 4 條規定 14 第 88 號公約第 6 條第 1 項 15 第 88 號公約第 6 條第 4 項與第 83 號建議書第 5、6 條規定 16 Weishaupt, J. Timo (2011) “Social partners and the governance of public employment services: Trends and experiences from Western Europe,” in International Labour Organization, Labour Administration and Inspection Programme (LAB/ADMIN), Geneva: International Labour Office, p.2 17 第 117 號建議書第 2 條規定 18 第 117 號建議書第 4 條規定 19 第 122 號公約第 1 條規定 20 第 122 號建議書第 2、3 條規定 7.

(16) 人力資源發展建議書也明文指出各會員國應採納及發展與就業服務有密切關係之職業指導與職業訓練之綜合性政策與計畫21，並進一步針對應推行的職業指導與職業訓練計畫內容提出具體建議22。1984 年所通過的第 169 號就業政策建議書也再次重申，為了協助難以獲得持久工作之各類人員獲得工作及改善其就業機會和所得，各種職業輔導與訓練計劃應隨時為其提供所需之服務23。上述公約與建議書的內容皆可看出 ILO 對於就業服務與職業訓練結合的必要性之重視。至於 ILO 對於失業給付、就業服務與職業訓練三者整合之重視，則是可從第 158 號勞工行政建議書、第 168 號促進就業與失業保障公約與第 176 號促進就. 政治大建議書中明定各會員國的勞工行政機關應統籌或參與就業服務、就業促進與創造立業與失業保障建議書等內容中觀之。ILO 在 1978 年所通過的第 158 號勞工行政. 計畫、職業指導與職業訓練、失業給付方案，並進一步做方案的整合與運用，以. ‧ 國. 學. 便整體政策的推行24。其更於 1988 年修正了原先 1934 年所通過但被擱置的第 44. ‧. 號公約，據此通過了第 168 號促進就業與失業保障公約以及第 176 號促進就業與. y. Nat. 失業保障建議書，要求各會員國應採取適當步驟謀求失業保障制度與就業政策之. er. io. sit. 協調25，並建議會員國應建立結合失業給付機制的公立就業服務體系，透過失業給付資格的審查認定、就業指導、就業推介與職業訓練等措施促進就業26。. al. n. v i n 二、經濟合作與發展組織（OECD）的推廣 Ch engchi U. 除了 ILO 以外，經濟合作與發展組織（Organisation for Economic Co-operation and Development，簡稱 OECD）因為歷年來致力於推廣積極勞動市場政策（Active Labor Market Policy，簡稱 ALMP），所以對於就業服務的方案整合發展亦著力甚多。. 21 22 23 24 25 26. 第 142 號公約第 1 條規定第 150 號建議書第 2、3、4 條規定第 169 號建議書第 3 條規定第 158 號建議書第 12 條規定第 168 號公約第 2 條規定第 168 號公約第 7 條規定與第 176 號建議書第 2、3 條規定 8.

(17) 根據 OECD 所推動的 ALMP 概念，ILO 將 ALMP 定義為「政府為達成公平與效率的目標，透過直接或間接的工作機會提供以及勞動市場弱勢者就業能力強化等方式，有目的性地選擇介入勞動市場的措施」27，其主要目標在於透過積極的就業服務方案以及各種訓練與失業給付發放機制等配套措施，提高失業者的就業動機與維持其工作技能，藉此預防失業風險的發生，並協助失業者重新返回勞動市場28。ALMP 此一名詞最早出現在 1950 年代的瑞典，OECD 參考其加強職業流動與提高缺乏工作技能民眾的就業機會之政策思維29，開始向各國推廣 ALMP，其發展歷程大致上可分為三大時期說明之。. 政治大臨勞動市場的人才短缺問題，為了協助各國提高勞工技能以進一步擴展產業經濟立. 首先，1950 至 1960 年代歐美各國基於二次大戰後復興重建的需求，普遍面. 的發展，OECD 開始鼓勵各國推行強調人力資本培育的積極就業措施30，促使各. ‧ 國. 學. 國展開大規模、有計劃的訓練方案，協助原本屬於半技術或低技術性的失業者轉. ‧. 化為技術性人力31。. y. Nat. 其次，1970 至 1980 年代，因為石油危機的衝擊，各國普遍面臨因為經濟衰. er. io. sit. 退所造成的嚴重失業現象，再加上以往就業服務與失業給付制度欠缺強化失業者工作誘因機制，所以也產生了嚴重的福利依賴問題32，各國的財政亦因此受到影. al. n. v i n 響。OECD 在此一時期開始正式有系統地擬定一連串與促進就業相關的政策計畫， Ch engchi U 希望透過工資補貼、創造工作計畫、訓練方案、就業諮詢與就業推介等措施促使. 27. Mosley, Hugh, Tiziana Keller and Stefan Speckesser (1998) “The role of the social partners in the design and implementation of active measures,” in International Labour Organization, Employment and Training Papers, Geneva: International Labour Office, p.2 28 Strandh, Mattias and Madelene Nordlund (2008) “Active labour market policy and unemployment scarring: A ten-year Swedish panel study,” Journal of Social Policy, 37(3), p.358 29 ANXO, Dominique and Harald Niklasson (2006) “The Swedish model in turbulent times: Decline or renaissance?” International Labour Review, 145(4), p.341 30 Bonoli, Giuliano (2010) “The political economy of active labour market policy,” in RECWOWE, Working papers on the reconciliation of work and welfare in Europe, Edinburgh: Dissemination and Dialogue Centre, p.14 31 李健鴻（2003）〈積極勞動市場政策的發展與趨勢〉，《就業安全半年刊》，第二卷第一期，頁 17。 32 劉文浩（2004），《台灣長期失業問題與就業政策之初探》，國立中正大學勞工研究所；嘉義縣，頁 22。 9.

(18) 尋職者獲得適當工作並提高其工作技能，而這套政策計畫也成為往後各國在推行 ALMP 時的參考基本架構33。 1990 年代因為科技變革與經濟全球化對於經濟與勞動市場所造成的衝擊，使得各國的失業問題再度惡化，不僅失業率提高、失業時間延長，也產生了嚴重的結構性失業現象。為了阻止失業問題的繼續惡化，OECD 開始針對當下的失業現象進行分析，並制定相對應的政策改善建議34。對此，OECD 認為各國應強化 ALMP 以及重新定位就業政策35，提高協助失業者返回職場的政策積極性，並提出「改善公共就業服務制度架構」、「整合就業媒合、就業諮詢、失業給付、職. 政治大方案」、「改革失業給付制度與相關福利制度，針對給付金額、給付要件、給付立業訓練與短期就業方案」、「針對失業者提供符合勞動市場需求且多樣化的訓練. 上的協助」等諸多建議36。. 學. ‧ 國. 程序、給付類型等方面進行修正，藉此提高失業者的工作動機，並即時提供就業. ‧. 針對OECD所提出的諸多建議，基於各國國情及政經情勢的不同，各國所採. y. Nat. 取的就業政策與實施方式亦有所差異。整體而言，雖然對於公共就業服務制度的. er. io. sit. 改革作法不盡相同，但各國改革的方向普遍呈現三大趨勢，其分別為 37：（一）「公共就業服務組織管理架構分權化」，將就業服務政策設計與實行的權限下放. al. n. v i n 至地方政府層級，藉此提高政策的彈性。（二）「就業服務輸送通路多元化」， Ch engchi U. 改變以往由中央政府主導控管就服政策制定與實施的一貫模式，透過委外執行與合作網絡的方式，和地方政府、民間組織與企業建立政策執行的互補關係，藉此. 33. 李健鴻（2003）〈積極勞動市場政策的發展與趨勢〉，《就業安全半年刊》，第二卷第一期，頁 17。 34 Martin, John P. (2000) “What works among active labour market policies: Evidence from OECD countries' experiences,” OECD Economic Studies, 30, p.80 35 Bonoli, Giuliano (2010) “The political economy of active labour market policy,” in RECWOWE, Working papers on the reconciliation of work and welfare in Europe, Edinburgh: Dissemination and Dialogue Centre, p.9 36 Organization for Economic Cooperation and Development (1994) The OECD jobs study: Facts, Analysis, Strategies, Paris: OECD, p.47-49 37 Mosley, Hugh and Els Sol (2001) “Process evaluation of active labour market policies and trends in implementation regimes,” in Jaap de Koning and Hugh Mosley, Labour market policy and unemployment: Impact and process evaluations in selected European countries, Cheltenham: Edward Elgar, p.166-171 10.

(19) 提高政策的效率與競爭能力38。（三）「就業服務方案內容整合化」，將就業媒合、就業諮詢、失業給付、職業訓練、以及薪資補貼等相關就業方案進行整合，提供便利性的服務，使失業者得以盡快返回職場。在整合化的前提之下，各國開始著手建立整合職缺、職訓與相關勞動市場訊息的公開資料庫，提供可提高服務便利性及降低行政成本的自助式服務39，並推動服務單一窗口化，建立整合失業給付、就業服務與職業訓練的服務網絡，提高整體服務的積極性。除了推動自助式服務與服務單一窗口化以外，各國也開始強化整合性就服政策權利與義務之間的平衡40，其具體措施包括將求職登記列入失. 政治大立定期性、個人化的就業諮詢模式，依照諮詢結果制定具有約束力的失業者個人立業給付的請領要件，加強對失業者在失業給付領取期間的尋職行為監督，以及建. 就業計畫，並提供必要的尋職、訓練與經濟方面的協助等等41。. ‧ 國. 學. 三、 2008 年全球金融風暴後就業服務政策之調整. ‧. 2008 年因為受到美國房貸問題的連帶影響，引發了國際性的金融風暴，不. y. Nat. 只全球經濟快速惡化，各國的失業問題也因為景氣衰退受到嚴重的衝擊。由於金. er. io. sit. 融風暴爆發速度很快，造成各國失業率瞬間飆漲，因此，各國當下多半採取短期應急式的策略因應之42，包括擴大失業補助的涵蓋範圍或延長發放補助的時期43，. n. al. 加強對失業者的就業輔導等。. 38. v i n ，以及投入公共支出推動短期就業方案與訓練計畫等 Ch engchi U. 44. 李健鴻（2008），《中央與地方政府就業服務與職業訓練權責分工問題之相關評估研究》，行政院勞工委員會職業訓練局委託研究報告，台北市，頁 40、41。 39 The OECD Secretariat (2000) “Labour market policies and the public employment service: Main characteristics and new challenges,” in OECD Prague Conference, Labour market policies and the public employment service, Paris: OECD, p.39 40 Auer, Peter, Ümit Efendioğlu and Janine Leschke (2008) Active labour market policies around the world: Coping with the consequences of globalization, Geneva: International Labour Office, p.37, 38, 87 41 The OECD Secretariat (2000) “Labour market policies and the public employment service: Main characteristics and new challenges,” in OECD Prague Conference, Labour market policies and the public employment service, Paris: OECD, p.42-45 42 辛炳隆（2011）〈後金融海嘯時期就業政策應有之調整〉，《台灣勞工季刊》，第 25 期，頁 22。 43 郭振昌（2009）〈經濟合作暨發展組織(OECD)2009 年就業展望:因應就業危機〉，《就業安全半年刊》，第八卷第二期，頁 23。 44 賴樹立（2009）〈搶救失業全球總動員〉，《台灣勞工季刊》，第 17 期，頁 109。 11.

(20) 在推動短期應急策略的同時，各國也紛紛開始檢視本身就業服務政策的不足之處。對此，ILO 於 2009 年召開第九十八屆國際勞工大會提出全球工作協定（Global Jobs Pact），並在全球工作協定中提出各國就業服務政策的改善建議，其包括45：各國應（一）強化維持就業、就業流動以及讓失業者更快進入職場的相關措施。（二）增加公共就業服務所提供的有效資源，強化其服務品質，並廣設職訓計畫，以協助求職者增進工作能力、培養就業技能、維持與就業市場的連繫並獲得工作機會。（三）在擴大失業補助涵蓋範圍與延長發放補助時間的同時，注意失業補助領取者尋職動機之維繫。. 政治大觀點與 ILO 類似，呼籲各國有必要暫時性地延長失業補助的涵蓋範圍與發放時立. 除了 ILO 以外，OECD 也在 2009 年提出各國就業服務政策的改善建議，其. 間，但同時需避免對於尋職動機的負面影響。此外，OECD 亦建議各國應強化自. ‧ 國. 學. 身就業服務政策的積極性。由於在景氣衰退且勞動需求不高的整體環境下，尋職. ‧. 者再度就業的機會大幅減少，所以各國必須特別針對公共就業服務所提供的整合. y. Nat. 性措施進行調整，確實落實個人就業計畫、定期個案諮詢、尋職協助與尋職監督. n. al. er. io. 短期就業計畫等等46。. sit. 機制之推動，並增加訓練方案、弱勢族群僱用補助措施、公部門工作創造計畫與. Ch. 第二節整合式就業服務之功能. engchi. i n U. v. 一、失業給付、就業服務與職業訓練的各別功能（一）失業給付失業保險是就業保險的前身，屬於社會保險的一種，旨在保障在職勞工遭遇非自願性離職時，透過保險方式提供失業給付，以維持最低生活安全及避免造成社會問題。而失業保險的主要功能，則是對在短期內遭遇非自願性失業的個別勞工，給予失業給付，以減輕在失業期間薪資所得喪失所引起的困境47，並提供再 45. International Labour Conference (2009) Recovering from the crisis: A Global Jobs Pact, Geneva: International Labour Office, p.3-6 46 OECD (2009) “Helping workers weather the economic storm,” in OECD, Policy Brief, Paris: OECD, p.5,6 47 黃越欽（2006），《勞動法新論》，台北市：翰蘆，頁 605。 12.

(21) 度就業的緩衝時間。但是，由於失業保險乃是一種事後的補救性措施，容易降低失業勞工的工作意願，不但可能延長失業勞工的求職期間，更有可能出現嚴重的福利依賴問題。所以，失業保險自 1980 年代起逐漸轉型為兼具預防性與積極性的就業保險48，除了提供失業給付給失業勞工的原有內涵，就業保險新加入了其他相關的就業給付以穩定勞工的就業與工作能力發展。所以，就業保險除了具備原有的失業保險功能外，亦具備有穩定勞工就業與促進失業勞工再就業的積極性功能。（二）就業服務. 政治大所沿生的「搜尋成本」影響。就業服務基本上就是負責協助工作資訊的流通與傳立一般而言，勞工在進出勞動市場或是工作轉換的過程中，經常受到資訊蒐集. 遞，促進「人」（求職者）與「職業」（求才者）雙方面的結合過程。因此，就業. ‧ 國. 學. 服務必須同時考量求職者本身所具備的條件、就業市場的概況與求才者之要求條. ‧. 件49。由於現今的產業變動快速，就業市場對人力的需求因此變化甚大，對此，. y. Nat. 就業服務一方面必須因應產業變動的情形，提供適當的人力，另一方面則須協助. 市場，獲得適當的就業機會。. al. er. io. sit. 因產業變動而脫離勞動市場者，為其提供適當的輔助措施，以助其重新投入就業. n. v i n 就業服務所涵蓋的範圍甚廣，其內容可進一步細分成 1.就業推介：處理求職 Ch engchi U. 求才訊息的登記與開發，並從中篩選符合求職求才雙方需求者，進行媒合動作。 2.就業諮詢：透過會談瞭解雇主求才需求，協助求職者瞭解本身條件與就業市場資訊，並進一步提供關於求才與尋職方面的協助。3.失業給付程序的管理：審查失業給付申請者是否符合發放資格，並監督其在請領期間的尋職行為。4.建立職缺與勞動市場相關資訊資料庫：收集與分析勞動市場資訊，定期公開相關統計資料，並根據分析結果制定相關就業與訓練配套方案。5.推動鼓勵雇主增加僱用、. 48. 49. 辛炳隆（2003）〈積極性勞動市場政策的意涵與實施經驗〉，《就業安全半年刊》，第二卷第一期，頁 9。郭振昌（2000）〈論就業服務的角色功能及其分工〉，《勞資關係月刊》，第十八卷第十期，頁 6。 13.

(22) 協助失業者培養技能與提高就業機會的短期就業計畫、培訓計畫、薪資補貼計畫與工作創造計畫等50。整理以上分析，可以看出就業服務所具備的四大功能51，其包括：1. 促進勞動力的供需平衡，達到充分就業與勞動者安全的目標。2. 透過就業資訊的提供與諮商，解決求職者資訊取得與尋職接洽的困難，以達成其順利就業的目標。3. 協助勞工合理流動，以維持人力資源的合理調配。4. 協助特定對象或弱勢族群順利就業，以培養其自立與自足的條件。（三）職業訓練. 政治大已就業的「新進員工」與「在職勞工」，為傳授其就業所需的職業技能，或提升立. 參考就業安全辭典的解釋，所謂的職業訓練是指為準備就業的「準勞工」或. 其工作上所需的工作技能與相關知識，所實施的教育訓練52。簡而言之，職業訓. ‧ 國. 學. 練旨在培養技術人力，提高工作技能，促進國民就業，以適應國家經濟建設的需. ‧. 求，由此可看出職業服務所具備的以下三大功能53，其包括：1. 奠定個人工作技. y. Nat. 能基礎，提高就業能力，增加工作收入，改善家庭生計，並同時滿足個人職涯進. er. io. sit. 取及自我發展的追求。2. 培養企業界所需人力，並協助其提高生產效率，藉此加強企業的經營與競爭能力。3. 提高人力素質與勞動生產力，加速經濟發展，. al. n. v i n 調節人力供需，在安定社會秩序之餘亦能使人力資源獲得有效的開發與充分的運 Ch engchi U 用。. 二、失業給付、就業服務與職業訓練的整合功能整合失業給付、就業服務與職業訓練之三合一就業服務屬於積極性勞動市場政策的具體措施，關於失業給付、就業服務與職業訓練三者間的互動影響，以下. 50. Auer, Peter, Ümit Efendioğlu and Janine Leschke (2008) Active labour market policies around the world: Coping with the consequences of globalization, Geneva: International Labour Office, p.37。 Thuy, Phan, Ellen Hansen and David Price (2001) The public employment service in a changing labour market, Geneva: International Labour Office, p.175-177 51 成之約（2000）〈由就業服務談就業服務體系的建構〉，《勞工行政》，第 143 期，頁 21。 52 詹火生、彭台臨、陳聰憲、郭振昌（1998），《職業訓練與就業服務》，台北縣：空大，頁 65。 53 李允傑、張其恆、王方、郭振昌、吳俊明（2005），《職業訓練與就業安全》，台北縣：空大，頁 4。 14.

(23) 將細分成就業服務與職業訓練、就業服務與失業給付、職業訓練與失業給付介紹之，並說明三者若整合不佳所可能造成的負面影響。 (一) 就業服務與職業訓練就功能的角度觀之，就業服務是扮演求職者與求才者之間的「橋樑」角色，不過，其功能的發揮是建立在求職者已具備求才者所需要的工作技能之前提，假如求職者具備的工作技能不足，就業服務即難以發揮效用54。由於職業訓練在就業安全體系之中，可說是扮演求職者具備技能與求才者要求技能之間缺口的「填補」角色，所以職業訓練的存在，恰能解決上述的就業服務難以發揮效用之問題，. 政治大. 不但有助於提高求職者再度就業的穩定性，亦有利於求職者提高未來的就業品質 55. 。. 立. 從另一個角度觀察，就業服務其實也擴大了職業訓練得以發揮效用的空間. ‧ 國. 學. 。由於就業服務的內涵包括了調查就業市場及產業的變動趨勢、協助求職者釐清. ‧. 個人所具備的工作條件，以及收集求職者所屬意的職業相關資訊（例如工作內容、. io. (二) 就業服務與失業給付. al. er. 業訓練類型，進而提高職業訓練所能發揮的成效。. sit. y. Nat. 工作技術、所使用的工具與材料等等），所以其有助於求職者選擇適合本身的職. n. v i n 失業給付的立即性功能在於減輕失業者在失業期間之經濟困難，其可透過就 Ch engchi U. 業服務建立對於失業給付請領者工作能力與就業意願的檢測程序，提高失業者的尋職意願，藉此降低失業給付請領者福利依賴的可能性56。此外，由於失業給付所衍生的就業保險機制具有促成失業者再就業的積極性功能，其所提供的可增加求職者工作誘因的相關給付（如提早就業獎助津貼、尋職車馬費補助等），不但有助於就業服務的推行，就業保險機制本身亦可藉由就. 54. 黃惇勝（2001）〈失業率攀升下職業訓練之角色與任務〉，《主計月刊》，第五五二期，頁 61 OECD (2005), OECD Employment Outlook 2005, Paris: OECD, p.181, 183 56 Mosley, Hugh and Els Sol (2001) “Process evaluation of active labour market policies and trends in implementation regimes,” in Jaap de Koning and Hugh Mosley, Labour market policy and unemployment: Impact and process evaluations in selected European countries, Cheltenham: Edward Elgar, p.171 15 55.

(24) 業服務所提供的尋職協助確實發揮其成效，降低失業給付請領者請領失業給付的時間，並減少政府的財政支出負擔57。 (三) 職業訓練與失業給付失業分成許多種類，其中的結構型失業屬於產業結構變動所產生的失業現象，極為容易使失業者陷入長期失業的困境58，其意味著就業市場對於勞工原本所擁有的專長之需求減少，所以這一類型的失業者甚難透過就業服務尋得新職。若要協助此類求職者再度就業，較根本的方法是安排求職者接受不同專長的工作技能訓練59，藉由協助其培育職場所需的技能，再次提高求職者的就業競爭力。. 政治大活津貼），可以提高此類失業勞工接受職業訓練的意願，減少個別勞工在技術升立. 在以上所描述的過程之中，就業保險所提供的相關給付項目（如職業訓練生. 級或轉型的過程中面臨技術不足的問題，避免勞工因此陷入一再失業的困境。易. ‧ 國. 學. 言之，職業訓練的推行，其實有賴於就業保險的配合，而職業訓練的落實，則是. ‧. 又有助於減輕政府關於就業保險的財政支出負擔。. y. Nat. (四) 失業給付、就業服務與職業訓練整合不佳的負面影響. er. io. sit. 綜觀上述，整合失業給付、就業服務與職業訓練之三合一就業服務有助於改善以往消極性措施所欠缺的強化工作誘因與提昇勞動品質機制，加強對於失業者. al. n. v i n 的保障以及其與勞動市場之間的連結。不過，三合一就業服務之運作雖有甚多正 Ch engchi U 面成效，但若制度內容設計不當抑或是制度間難以配合以至於整合不佳時，其亦可能產生種種負面影響。首先，以失業給付為例，其給付金額設定以及請領資格的規定都會對就業服務與職業訓練的品質造成影響。若是失業給付金額過高或請領資格中所規範的尋. 職義務過於寬鬆，將可能造成失業給付請領者尋職意願的低落與福利依賴現象，. 57. Beer, Paul De and Trudie Schils (2007) “Does it matter who takes responsibility? The distribution of responsibility for unemployment insurance, employment protection and active labour market policy,” in International Research Conference on Social Security, Social security and the labour market: A mismatch? Geneva: International Social Security Association, p.12 58 詹火生、彭台臨、陳聰憲、郭振昌（1998），《職業訓練與就業服務》，台北縣：空大，頁 37。 59 黃惇勝（2001）〈失業率攀升下職業訓練之角色與任務〉，《主計月刊》，第五六七期，頁 61。 16.

(25) 不利於就業服務與職業訓練的推動。反言之，若失業給付金額過低或請領資格中所規範的尋職義務過於嚴格，使失業給付請領者需負擔的尋職義務過重並超過可享有的權利時，則會導致失業給付請領者降低尋職意願，甚至放棄請領。此外，當民眾申請失業給付被判定不符請領資格時，其接受後續配套就業服務與職業訓練的權益也會受到影響60。其次，以就業服務為例，若其未能提供有效的就業諮詢或就業媒合，則容易促使技能不足的尋職者接受不適合的工作，或使求才者僱用不適任的勞工，影響後續再度就業的穩定性，提高再度失業的風險61。再者，若其所提供的短期就業. 政治大練，則容易造成參與者與一般職場間的疏離，並形成參與者傾向繼續待在計畫立計畫並未與勞動市場需求確實結合，抑或是計畫執行過程未能提供足夠的技能訓 62. 中的福利依賴現象63，不利於正常就業服務與職業訓練的推行。除此之外，若其. ‧ 國. 學. 所推行的薪資補助方案設計不良，不但容易產生雇主為了僱用符合補助條件的特. ‧. 定對象而刻意排除其他尋職者就業機會的替代效果，而且，也可能促使雇主將受. y. sit. io. er. 的風險。. Nat. 雇者視為廉價勞工，並在補助結束後就停止僱用64，反而提高了受雇者再度失業. 最後，以職業訓練為例，由於職訓是否能確實發揮成效的關鍵在於訓練內容. n. al. 是否與勞動市場需求相結合. v i n ，若是職業訓練的內容與勞動市場的需求無關，則 C hengchi U. 65. 無助於受訓者後續的就業媒合，也無助於降低受訓者的失業風險，其不但使就業服務難以發揮效用，也加重了政府在財政與相關資源支出方面的負擔。. 60. Grubb, David (2000) “Eligibility criteria for unemployment benefits,” in OECD Prague Conference, Labour market policies and the public employment service, Paris: OECD, p.188,189 61 OECD (2005), OECD Employment Outlook 2005, Paris: OECD, p.189 62 辛炳隆（2011）〈後金融海嘯時期就業政策應有之調整〉，《台灣勞工季刊》，第 25 期，頁 26。 63 Koning, Jaap de (2000) “How can we make active policies more effective? The role of organisation, implementation and optimal allocation in active labour market policy,” in OECD Prague Conference, Labour market policies and the public employment service, Paris: OECD, p.323 64 李健鴻（2006）〈僱用獎助方案的診斷與分析〉，《就業安全半年刊》，第五卷第二期，頁 35。 65 Koning, Jaap de (2000) “How can we make active policies more effective? The role of organisation, implementation and optimal allocation in active labour market policy,” in OECD Prague Conference, Labour market policies and the public employment service, Paris: OECD, p.323 17.

(26) 第三章英國整合式就業服務制度之探討雖然目前各國普遍採取「公共就業服務組織管理架構分權化」的作法，將就業服務政策設計與實行的權限下放至地方政府層級，藉此提高政策的彈性。不過，英國與台灣在公共就業服務體制的運作有異於此，兩國的公共就業服務體制皆由中央政府統籌規劃。有鑑於英國就業服務運作體制與台灣類似，且失業給付、就業服務與職業訓練之間高度整合，所以本篇研究以下將參考英國整合式就業服務制度的作法，藉此瞭解台灣現行政策的不足之處。整體而言，英國從 1980 年代開始推動積極勞動市場政策（ALMP），並於 1995. 政治大貼的求職者必須先至特別就業中心接受一系列的整合式就業服務，若超過一定時立. 年至 2002 年逐步建立現行的整合式就業服務運作體制，設計了「請領求職者津. ‧ 國. 學. 間仍未能就業的求職者，特別就業中心會再將其轉介至外部服務提供者，由外部服務提供者為求職者提供更深入的個人化服務」之整合式就業服務體制的運作架. ‧. 構。在 2008 年金融風暴後，有鑑於嚴重惡化的失業問題，英國也開始針對自身. sit. y. Nat. 就業服務體制運作架構的實施方式進行一系列的調整，希望藉此提高特別就業中. al. er. io. 心與外部服務提供者的服務品質以及求職者再度就業的穩定性。. v. n. 針對英國歷年來整合式就業服務制度的演變歷程、2008 年後的政策調整以. Ch. engchi. 及現行作法，其將於以下分別說明之。. i n U. 第一節制度演變歷程一、消極發放失業給付時期英國的失業給付制度起源於 1911 年所制定的國家保險法案（The National Insurance Act），其透過強制性的失業保險對失業者提供基本的經濟援助66。不過，其性質仍屬於單純提供失業給付，政府對於請領失業給付者是否有求職意願部份僅作寬鬆認定，直到 1980 年代英國政府開始推動積極勞動市場政策（ALMP）67 66. 林煥柏（2009），《從福利到工作：英國求職者津貼制度之改革》，行政院勞委會出國報告，台北市，頁 2。 67 Mosley, Hugh, Tiziana Keller and Stefan Speckesser (1998) “The role of the social partners in the design and implementation of active measures,” in International Labour Organization, Employment 18.

(27) 之前，失業給付與就業服務之間的連結性並不高。二、失業給付、就業服務與職業訓練整合時期 1979 年英國國會大選後，保守黨開始執政，為了減少石油危機之後居高不下的失業人數與財政支出負擔，保守黨政府在執政期間著手進行勞動政策的改革，開始推動積極勞動市場政策，其中包括 1.限縮失業給付並要求失業者積極尋職，要求失業者必須定期至公立就業中心（Jobcentre）與就業服務人員進行諮商面談，由就服人員確認其工作能力以及其是否有進行積極尋職動作68；2.推動長期失業者的職業訓練69，要求長期失業者必須接受一定時間的職業訓練與短期就業方案，. 政治大除此之外，保守黨政府更於 1995 年通過求職者法案（Jobseekers Act），該法立. 藉此維持失業者與勞動市場的聯繫並增加其競爭力。. 改革英國原有的失業給付制度，以新設立的求職者津貼（Jobseeker’s Allowance）. ‧ 國. 學. 取代原本的失業給付，其將求職者津貼劃分為社會保險制度型態之繳納保費型求. ‧. 職者津貼（Contribution-based jobseeker’s allowance）與社會救助型態之資產調查. y. Nat. 型求職者津貼（Income-based jobseeker’s allowance）70，並規定請領求職者津貼. er. io. sit. 的失業者必須前往公立就業中心與就業服務人員進行面談，並簽署書面的求職者協議（Jobseeker’s Agreement），規劃個人的求職行動計畫（Action Plan）。. al. n. v i n 1997 年英國國會大選後，工黨開始執政，其延續先前保守黨政府所建構的 Ch engchi U. 求職者津貼之政策基礎，於 1998 年開始推動結合求職者津貼的新協定計畫（New Deal），針對領取求職者津貼滿一定期間的特定失業者，如：25 歲以上長期失業者、青少年、中高齡者、單親家長、身心障礙者、與配偶等失業者，結合雇主、當地政府、訓練機構等相關單位共同為失業者提供支援強度更高且更加個人化的. and Training Papers, Geneva: International Labour Office, p.51 Finn, Dan, Matthias Knuth, Oliver Schweer and Will Somerville (2005) “Reinventing the public employment service: The changing role of employment assistance in Britain and Germany,” in Anglo-German Foundation, The study of industrial society, London: Anglo-German Foundation, p.5 69 劉文浩（2004），《台灣長期失業問題與就業政策之初探》，國立中正大學勞工研究所；嘉義縣，頁 33。 70 Wells, William (2000) “From restart to the New Deal in the United Kingdom,” in OECD Prague Conference, Labour market policies and the public employment service, Paris: OECD, p.249 19 68.

(28) 就業協助計畫（詳細的計畫內容請見下表 3-1）。表 3-1：英國新協定計畫內容介紹計畫類型與起始時間. 參加方式. 服務對象. 計畫內容. 青少年新協定計畫（1998.4）. 第一階段：為期十六週的深度就業諮詢，與個人諮詢員規劃個人 18-24 歲，已領取求職者強制工作行動方案。津貼六個月以上者參加第二階段：為期十三週，依個人需求安排職業訓練、工作體驗與創業輔導等等。. 單親新協定計畫（1998.4）. 家有大於五歲孩子的單自願依照個人需求提供工作建議，並親家長，且領取求職者參加提供托兒服務資源的相關資訊。津貼三個月以上者. 立. 業諮詢，與個人諮詢員規劃個人 25 歲以上，領取求職者強制工作行動方案。津貼 18 個月以上者參加第二階段：為期十三週，依個人需求安排職業訓練、工作體驗與創業輔導等等。. ‧. ‧ 國. 學. 25 歲以上新協定計畫（1998.6）. 政治大第一階段：為期十六週的深度就. 伴侶已失業六個月以依照個人需求提供工作建議、職自願上，其配偶每週工時未業訓練以及托兒照顧資源與相關參加滿 24 小時者津貼申請資訊。. 50 歲以上新協定計畫（2000.4）. 50 歲以上，領取求職者自願依照個人需求提供工作建議、技津貼滿六個月以上者參加能訓練與相關津貼申請資訊。. 身心障礙者新協定計畫（2000.4）. 依照個人需求提供工作建議、技已領取相關失能津貼，自願能訓練、工作體驗以及相關津貼且具工作意願者參加申請資訊。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 配偶新協定計畫（1999.2）. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源：Department for Work and Pensions (2010) New Deal: Extra support to find work, London: Department for Work and Pensions, p.4-14. 2001 年起，執政的工黨政府展開一系列的中央政府體制改造工作，其中從 1988 年起負責勞動事務的教育與就業部（Department of Education and Skills）被新成立的工作與年金部（Department of Work and Pensions）取代。工黨政府並進一步改變以往分別由隸屬於社會安全部（Department of Social Security）的社會福利署（Benefits Agency）負責核發求職者津貼的業務以及由隸屬於教育與就業 20.

(29) 部的就業署71（Employment Agency）負責就業服務業務之規劃方式，於 2002 年新設立直接由中央政府管轄的特別就業中心（Jobcentre Plus），藉由服務單一窗口化的設計取代過去的就業署與社會福利署，整合以往分離式就業服務與求職者津貼核發之業務執行方式72，由工作與年金部負責規劃就業服務與給付津貼政策內容，交付特別就業中心執行之73。特別就業中心的目標在於透過整合式的津貼核發與就業服務流程，以及與雇主、學校、訓練機構、私立就業服務機構、稅務機關、當地政府、社區團體等相關單位之間的合作74，提供個人化的服務，協助民眾申請福利以及促進其就業，. 政治大特別就業中心辦事處（Local Jobcentre Plus Offices），提供有需要的民眾就近立. 並協助雇主徵才。特別就業中心目前在全英國十三個區域75共設立有 866 個當地 76. 前往尋求協助。. ‧ 國. 學. 三、2008 年金融風暴後就業服務政策之調整. ‧. 英國針對 2008 年金融風暴影響而惡化的失業問題，除了推動大規模基礎建. y. Nat. 設方案希望藉此促進其經濟發展並增加就業機會77之外，其也開始檢視本身就業. er. io. sit. 服務政策並進行調整。. 面對攀高的失業率與申請求職者津貼的人數（見下表 3-2），英國於 2009. al. n. v i n 年推出求職者津貼網路申請服務（Jobseeker’s Allowance Online），改變以往民 Ch engchi U 眾只能透過電話申請服務進行基本資料登錄的模式，藉此提高就業服務的速度 71. 隸屬於教育與就業部的就業署負責就業服務政策之規劃，負責執行就業服務業務的執行機關為隸屬於就業署的就業中心（Jobcentre） 72 Riley, Rebecca, Helen Bewley, Simon Kirby, Ana Rincon-Aznar and Anitha George (2011) The introduction of Jobcentre Plus: An evaluation of labour market impacts, London: Department for Work and Pensions, p.7 73 Equality and Human Rights Commission (2009) Public sector duty assessment of the Department for Work and Pensions through Jobcentre Plus: Report and recommendations, London: Equality and Human Rights Commission, p.19 74 Department for Work and Pensions (2011) Jobcentre Plus Annual Report and Accounts 2010-11, London: Department for Work and Pensions, p.6 75 其中包括 England（又細分為 Yorkshire、North East、North-West、South-East、East-Anglia、 London、South West、East-Midlands、West-Midlands）、Scotland、Wales 與 Ireland 等十三個地區。 76 參考自英國特別就業中心資訊分享網站（2012.04.03 點閱） http://jobcentreplusadvisor.co.uk/job-centre-plus-advisor-home/2-about-us/1-job-centre-plus-jobs-a-of fices-scotland-england-wales-ireland 77 賴樹立（2009）〈搶救失業全球總動員〉，《台灣勞工季刊》，第 17 期，頁 106。 21.

(30) 78. 。表 3-2：英國歷年失業率與求職者津貼申請、核發人數單位：％、千人. 求職者津貼類型求職者津求職者津請領繳納保費型只請領繳納只請領資產失業率貼申請人貼核發人求職者津貼與資保費型求職調查型求職數數產調查型求職者者津貼人數者津貼人數津貼人數 1997 年 7.09 % 6171.50 1998 年 6.28 % 5245.00 1999 年 6.28 % 4864.20 2000 年 5.50 % 4255.80 2001 年 5.15 % 3794.00 2002 年 5.20 % 3700.40. 764.80. 4698.50. 118.90. 4769.70. 661.20. 4009.50. 99.20. 4399.20. 645.30. 3654.00. 100.00. 602.20 3184.40 治政 3426.60 611.70 2739.20 大立3339.30 672.10 2591.50. 78.00 75.90. 2558.30. 71.60. 3024.40. 579.60. 2388.10. 56.70. 3078.90. 580.80. 2440.50. 57.60. 2006 年 5.45 % 3719.30 2007 年 5.35 % 2645.60 2008 年 5.73 % 3548.40. 3369.20. 565.60. 2748.70. 54.90. 2402.10. 387.60. 1974.20. 40.30. 3221.90. 627.50. 2534.20. 60.20. 2009 年 7.65 % 5998.70 2010 年 7.85 % 5800.60 2011 年 8.08 % 5938.40. 5451.80. 1264.90. 4062.20. 124.70. 5293.40. 883.50. 4318.50. 91.40. Nat. io. er. ‧ 國. 671.40. ‧. 3301.40. y. 75.80. sit. 3864.80. 學. 2003 年 5.03 % 3664.80 2004 年 4.75 % 3353.10 2005 年 4.88 % 3393.10. 5582.40. n. a l5495.20 756.60 v 4659.90 78.80 i n Ch 資料來源：自行整理自英國工作與年金部網站統計網頁與英國國家統計局網站（2012.05.05 點閱） engchi U http://statistics.dwp.gov.uk/asd/index.php?page=tabtool. http://www.statistics.gov.uk/hub/labour-market/index.html. 接著，英國政府於同年加強特別就業中心對於失業者的技能評估，並著手調整特別就業中心對新進失業者與失業滿六個月（26 週）者所提供的就業服務內容。針對新進失業者，加強對其提供的尋職服務，並協助其加強就業準備，由個人諮詢員（Personal Adviser）評估新進失業者的需求，提供尋職管道、當地勞動市場相關資訊、以及外界提供的職業訓練與就業協助方案等相關資訊介紹79。針 78. Department for Work and Pensions (2009) Jobcentre Plus Annual Report & Accounts 2008-2009, London: Department for Work and Pensions, p.10 79 Vegeris, Sandra, Kim Vowden, Christine Bertram, Rosemary Davidson, Fatima Husain, Karen Mackinnon and Deborah Smeaton (2010) Support for newly unemployed and six month offer 22.