第五章 大陸與國際社會合作防治沙塵暴
第一節 國際社會與沙塵暴防治問題
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第五章 大陸與國際社會合作防治沙塵暴
防治沙塵暴必須要從其根源著手，由於沙塵暴的產生和發展過程與荒漠化、
氣候變化、乾旱、人類需求等全球性議題密切關聯。它是各種自然、生物、政治、
社會、文化和經濟因素的複雜相互作用結果，其研究也牽涉環境、氣象、水文、
地質、地理、化學、醫學和太空科學等不同領域學科，因此，防治沙塵暴就需要 多面向相應的努力，這不是個別國家力量可以妥善解決。單沙塵暴的監測、預報 警報就是一項複雜的系統工程，它集風沙動力學理論、空間遙感、數值預報、地 理資訊、大氣邊界層特種監測和計算技術於一體，充分體現了多學科的交叉融 合。1更由於沙塵暴伴隨氣後產生不同路徑，擴大影響範圍與國家，凡此都需要 透過國際社會的共同重視、支持和相互協助。
本章以聯合國與國際社會在防治沙塵暴及其相關的荒漠化所採取的措施，並 就發展歷程、現況與各國治理經驗，探討中共與國際社會的合作情況，以評估中 共的沙塵暴治理成效。
第一節 國際社會與沙塵暴防治問題
沙塵暴作為一種自然現象廣泛發生在世界各地，亞熱帶中緯度的乾早地區更 是它的多發區。聯合國統計數字顯示全世界每年發生沙塵暴約 180 次以上。2全 世界有四大沙塵暴多發區，分別位於中亞、中非、北美和澳大利亞。另外，中東 的伊拉克和科威特也是沙塵暴發生頻率較高的區域。3
沙塵暴的跨界汙染雖然不同於工業污染所帶來的跨國環境侵權，但由於人類
1 秦大河主編，《沙塵暴》，(北京：氣象出版社，2003 年)，頁 102。
2 〈大陸環境危機〉，PChome 新聞台 Blog，http://mypaper.pchome.com.tw/souj/post/1290447847 (2009 年 12 月 27 日進入)。
3 王煒、方宗義，〈沙塵暴天氣及其研究進展綜述〉，《應用氣象學報》，2004 年 2 月，第 18 卷第 2 期，頁 4。
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整體環境、生態系統關聯與風沙氣候流動，隨著全球市場和環境問題的發展，沙 塵暴所引發環境問題的國際性越來越突出，已經成為國際關係、國際和平及國家 安全的一項重要內容。在沙塵暴和土地荒漠化治理問題上，單一國家的防治成效 極有限。而且沙塵暴具有的全球性特點，可能使該國的治理成果瞬間化成烏有。
所以，國際合作是防治沙塵暴的必然趨勢。
壹、沙塵暴議題的全球性
20 世紀 50 年代至 60 年代，前蘇聯大規模的開墾及移民，引發了 60 年代的 乾早並導致了嚴重的地表風蝕，連續遭到黑風暴的襲擊，其中1700 萬公頃土地 嚴重受災。1966 年春，大陸內蒙古和北京地區也受到影響。4
在非洲地區，尤其中非是世界上第一大沙塵暴多發區。非洲撒哈拉沙漠南緣 薩赫勒地區，在20 世紀 70 年代初至 20 世紀 80 年代中，由於連續大旱、草原破 壞、田地荒蕪、風沙蔓延、塵沙四起，使千百萬人流離失所，景象十分悲慘。
北美的沙塵暴主要發生在美國和加拿大。20 世紀 30 年代美國西南部大草原 的過度開墾、放牧和20 世紀 50 年代哈薩克斯坦的大量開墾荒地，造成極其嚴重 的沙塵暴災害。5澳大利亞則有六個沙塵暴高發區，分別位於澳大利亞中部、昆 士蘭中部、小按樹、納勒博東部和澳大利亞西海岸。6
凡在乾旱及半乾旱地區(年平均降水量為 400 毫米以下)陸地，地表裸露且土 質疏鬆(非硬結)和乾燥，遇到大風都會揚沙形成沙塵。在世界上，沙塵就發生在 這些地區，但影響範圍要廣大的多。浮塵可在高空氣流漂浮作洲際甚至繞地球的
4 林志，〈沙塵暴─大自然的懲罰〉，《防猜博覽》，2006 年 3 月，第 3 期，頁 23。
5 吳煥忠，〈我國沙塵暴災害述評及減災對策〉，《農村生態環境》，2002 年 2 月，第 18 卷第 2 期，
頁4。
6 王煒、方宗義，〈沙塵暴天氣及其研究進展綜述〉，《應用氣象學報》，2004 年，第 15 卷第 3 期，
頁369。
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傳輸。7影響所及範圍兼具全球性和區域性，因此，遏止沙塵暴的蔓延、擴大，
必須依靠國際社會的共同努力。
土地荒漠化迅速惡化和沙塵暴的肆虐，主要是由於難以持久的發展模式和生 活方式造成的。這些問題已經超越了國界並涉及到人類生存環境的各個方面，整 體問題與局部問題交叉且互相促進，既有突出的眼前危害，又有潛在的滯後效 應，成為影響深遠持久的全球性環境問題。任何一個國家都無法單獨解決規模如 此巨大的環境問題，不進行國家間的配合和協作，土地荒漠化的治理和沙塵暴的 防治措施就很難達到預期效果。8
進入 21 世紀，人口增長與科技發展，人和自然的矛盾明顯激化，出現了嚴 重的全球性環境問題，而這些環境問題關係到全人類的總體利益，沒有哪個國家 或者國家集團能包辦解決所有的環境問題。9在沙塵暴問題的嚴重程度與各國有 限能力間存在尖銳衝突的情況下，各國唯有攜手合作，共同努力，才能拯救世界 環境與改善人居環境。國際合作成為解決沙塵暴問題的必然途徑，並指導防治沙 塵暴國際公約制定與實施的基本原則。10
貳、《聯合國防治荒漠化公約》概述
土地荒漠化會造成嚴重的生態環境退化和經濟損失，成為 21 世紀人類面臨 的重大威脅之一。防治荒漠化不僅是關係到人類的生存與發展的生態環境問題，
也是影響全球社會穩定的重大國際問題。11
7 曾慶存等著，《千里黃雲─東亞沙塵暴研究》，(北京：科學出版社，2006 年)，頁 200。
8 耿進，〈國家環境權與國際環境合作〉，《環境導報》，1997 年，第 4 期，頁 13。
9 戚道孟主編，《環境法》，(天津：南開大學出版社，2001 年)，頁 390。
10 駱雯娟，〈防治沙塵暴國際合作問題研究〉，(甘肅省蘭州大學法律研究所碩士論文，2007 年)，
頁17。
11 王國清主編，《中國環境科學學會學術年會優秀論文集(上卷)》，(蘇州：中國環境科學出版社，
2006 年)，頁 1019。
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1978 年聯合國環境規劃署為了幫助有關國家制訂防荒漠化計畫，評估全球範 圍的荒漠化狀況，開展專業培訓，成立防荒漠化行動中心。1992 年 6 月 3~14 日 在巴西裡約熱內盧召開 100 多個國家元首或政府首腦參加的聯合國環境與發展 大會，會中將防治荒漠化列為國際社會優先採取行動的領域。此後，並就防治荒 漠化公約進行全球談判，先後在內羅畢、日內瓦、紐約、巴黎召開了5 次會議。
在1994 年 6 月 6~18 日的法國巴黎第 4 次會議，6 月 17 日通過了「聯合國關於 在發生嚴重乾旱和(或)荒漠化的國家特別是在非洲防治荒漠化公約」，同年 10 月，112 個國家代表在巴黎舉行簽約儀式，12 月，聯合國第 49 屆大會通過第 115 號決議，宣佈從1995 年起，把每年的 6 月 17 日訂為「世界防治荒漠化和乾旱日」， 呼籲各國政府共同重視日益嚴重的土地沙化環境問題。12
由於強沙塵暴的發生頻率與同期荒漠化的擴展步伐一致，治理沙塵暴就必須 遏制荒漠化的進展。而荒漠化的產生一方面是由於地理環境，另一方面主要是由 於經濟落後。在這個基礎上，《防治荒漠化公約》將國際合作作為解決土地荒漠 化的重要途徑提上議事日程。要解決沙塵暴問題，除了在防沙治沙等方面加強研 究和合作，也需要在荒漠化治理、生態保護方面開展國際交流合作。
鑒於土地荒漠化和乾早是在全球範圍內普遍存在的問題，影響世界上所有的 區域，《防治荒漠化公約》要求國際社會，包括各國和各國際組織聯合行動、共 同努力，以防治荒漠化和緩解乾旱影響。基此，《公約》重申國際合作和夥伴關 係解決荒漠化問題的重要性和必要性，鼓勵並創造國際機構、國家、非政府組織 和社會團體聯繫起來的新型夥伴關係發展機制，提供國家行動和區域合作的法律 根據。《公約》成為現實中指導防治沙塵暴國際合作開展的重要國際法依據。13
《公約》中規定發達國家在受荒漠化威脅國家實施行動規劃的義務；建議創
12 劉俊，《關注龍捲風‧沙塵暴》，(北京：軍事科學出版社，2008 年)，頁 144。
13 同註 10，頁 22。
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立國際基金建立全球夥伴關係、技術轉讓，以及聯合國專門機構間合作，強調合 作和建立夥伴關係為履約提供資金支援；倡導從上到下、廣泛參與的方式和技術 共用與轉讓。公約還要求，發達國家應當對受到荒漠化和乾旱影響的締約國予以 科學、技術、教育、訓練以及資金等的援助和合作，提出實現受影響的發展中國 家可持續增長、社會發展、消滅貧困的目標，並積極鼓勵開展區域性合作。14
2006 年 6 月 22 日聯合國教科文組織召開「旱地的未來」(The Future of Dry lands)國際科學大會通過《突尼斯宣言》(Tunis Declaration)，確定了防治荒漠化 科學研究的重點領域。包括「文化和生物多樣性的相互依賴及其保護」、「水資源 的統籌管理」、「旱地居民可持續謀生方式」、「旱地發展與可再生能源」、「天災人 禍管理」、「土地退化及聽之認知的成本」等項。15
參、《防治荒漠化公約》的不足之處
2005 年，聯合國《防治荒漠化公約》的締約方達到 191 個，成為聯合國公 約中締約方數量最多的公約。公約生效後，受影響國家紛紛制定《國家行動方 案》，已有80 多個國家陸續完成國家行動方案的制定。非洲、亞洲及拉美還分別 制定了區域行動計畫，區域專題網絡相繼啟動。16
《聯合國防治荒漠化公約》實施以來，仍存在一些規定不明確的問題，不免 影響各國或組織在推動上的積極性。如在財務機制方面，機制的設立是「鼓勵性 的」，換句話說，它只是鼓勵發達國家「積極支持」受荒漠化影響國家的行動，17 使各國在共同防制沙塵暴的過程中，有關技術、建設、教育等最重要的經費來源 與額度反變成主要的制約因素。
14 同註 10，頁 22~23。
15 楊於勝，〈土地沙漠化與國家安全(續)〉，《尖端科技》，2008 年 10 月，第 290 期，頁 68~75。
16 同註 10，頁 23。
17 亞歷山大‧基斯，《國際環境法》，張若思編譯，(北京：法律出版社，2000 年)，頁 229。
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由於《公約》沒有對締約方的約束性規定，公約生效以來，發達國家一直不 願兌現談判期間所承諾的資金與技術支持，夥伴關係形同虛設，限制履約進程。
由於《公約》沒有對締約方的約束性規定，公約生效以來，發達國家一直不 願兌現談判期間所承諾的資金與技術支持，夥伴關係形同虛設，限制履約進程。