大陸與國際合作「防沙治沙」

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之下。蒙古由於特殊的歷史背景，政治經濟生活受到的外部影響比較大。由於經 濟欠發達，政府財政大量依靠國外援助。目前，在私有化浪潮下，蒙古土地產權 也毫不例外地正處於私有化進程之中。大多數蒙古人仍然以遊牧作為主要生產方 式。全球性氣候異常變化在蒙古這個氣候條件本來就相當惡劣的地區所造成的影 響不容忽視。⁴⁰

第三節 大陸與國際合作「防沙治沙」

大陸因為深受沙塵暴之害，特別重視荒漠化防治工作，在1994 年 10 月簽署

《聯合國防治荒漠化公約》，並於1996 年 12 月 30 日經第八屆全國人大委員會第 23 次會議批准後正式生效，成為該公約的締約國之一。

中共《防沙治沙法》於2001 年 8 月 31 日在九屆全國人大常委會第 23 次會 議上通過。⁴¹據稱是世界上第一部關於防沙治沙的專門法律，並結合大陸的沙化 土地現狀、社會經濟及自然狀況等，有針對性的規劃、執行不同類型、不同等級 的防沙治沙工程。但是，經過多年的收效仍極有限，加以鄰近的韓、日等國亦深 受其苦，並歸咎中共治理不力。

壹、大陸防治沙塵暴的國際合作思維

中共清楚認知目前的科學技術條件，人類無法控制大風和強對流天氣，也不 可能徹底消除沙塵暴災害。所以應通過多方協作，加大生態環境保護和建設力 度，從遏制沙塵源入手，改變不合理的人類生產活動、恢復植被的自然狀況、減 少沙塵物質的來源，從而減弱沙塵暴的強度，減少沙塵暴的發生頻率，縮小沙塵 暴的範圍，並減輕沙塵暴的危害。

40 同註 21，頁 232~258。

41 〈治理沙塵暴，還需加強國際合作〉，環球網，http://opinion.huanqiu.com/roll/2010-03/753221.html (2010 年 4 月 23 日進入)。

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一、沙塵暴防治的相關技術

依據亞洲開發銀行的「東北亞沙塵暴防治區域總體規劃」，亞行、聯合國防 治荒漠化公約秘書處、聯合國亞太經濟社會委員會和聯合國環境規劃署分別啟動 了它們各自的東北亞地區沙塵暴防治專案。在2002 年 5 月初，亞行提出了一個 區域技術援助（RETA）項目的初步構想，聯合國的 3 家機構也提出了一份專案 建議書，向全球環境基金尋求資助，以期解決本地區的這一環境問題。2002 年 6 月，在中國、日本、韓國以及蒙古4 國環境機構的一次會議期間，4 國政府提議 亞行、聯合國防治荒漠化公約組織、聯合國亞太經濟社會委員會和聯合國環境規 劃署，聯合規劃出一個範圍更加廣泛的技術援助專案，來統籌國際社會的支援，

最大限度地擴大這項事業的效果，並促進由亞行和全球環境基金聯合資助的遏制 沙塵暴的區域合作。「東北亞地區沙塵暴防治（RETA6068）」的聯合專案於 2002 年12 月獲得亞行和全球環境基金的批准，並於 2003 年 3 月開始實施。本技術援 助專案在中國、日本、韓國和蒙古4 國政府的協作下，由亞行、聯合國亞太經濟 社會委員會、聯合國防治荒漠化公約秘書處和聯合國環境規劃署共同實施。這個 合作專案的主要目的就是要促進建立東北亞地區沙塵暴防治的區域合作機制。具 體研究成果就是指導區域合作活動的總體規劃，以減輕東北亞地區沙塵暴的影 響。區域總體規劃包含「建立東北亞地區沙塵暴區域監測與早期預警網路」及加 強減災措施以解決源區引發沙塵暴的根本原因的投資戰略。⁴²

沙塵暴的治理措施主要是：減少沙塵源、提高地表覆蓋度，同時還要建立、

完善沙塵天氣的動態監測和預警系統。目前，大陸與他國的合作，開發了很多研 究治理沙塵暴的科學合作專案，也開展了很多治理沙塵暴的生態工程項目。藉國 際合作，重點建立「大三圈」綠色防護體系。以北京及周邊地區植被建設為核心，

42 〈東北亞沙塵暴防治區域總體規劃〉，

http://www.adb.org/documents/books/dust-and-sandstorm/vol1-prc.pdf (2010年4月22日進入)。

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阻止本地塵源；針對沙塵暴主要路經得沙塵源區，重點建立「三北地區」生態植 被保護權，切斷本土沙塵源；同時境外沙塵暴源區恢復植被，形成多元植被建設 體系，確保京津環渤海地區的生態安全以及沙塵源區的經濟和生態環境建設的持 續發展。⁴³

二、沙塵暴防治的相關法律

因自然因素引起的生態安全問題，只能由法律建立預警和防範機制加以解 決，但人為因素造成的生態安全問題，則必須通過法律建立調控機制加以解決。

而沙塵暴問題發生的根源中，既包括自然因素也包括人為因素，而且人為因素對 沙塵暴的加劇和蔓延有關鍵性的作用。因此，必須通過法律對其加以調控和解決。

中共頒布「防沙治沙法」，使大陸荒漠化防治開始走向法制化軌道。必須加 大宣傳和執法力度，並且進一步加強完善治理沙塵暴的法制和立法，大力宣傳普 及防沙治沙法，增強公眾的法律意識。

荒漠化和沙塵暴都屬於國際環境問題，加強國際間的交流和合作對大陸有著 十分重要的意義，大陸國內技術、政策、法律等方面對沙塵暴的治理，終究要在 國際社會共同努力的大背景下才能得以有效實現。因此，爭取國際支持和合作仍 舊是解決荒漠化和沙塵暴問題的重要手段。應該利用一切可能的機會，爭取國際 資金、技術的援助。尤其，大陸是沙塵暴的來源國和受害國，應該積極呼籲國際 社會對沙塵暴問題提起高度重視，並為防治沙塵暴國際合作建立健全、有效、廣 泛的合作機制努力，在國際環境合作原則的指導下，在現有國際法的基礎上，爭 取儘早實現防治沙塵暴的國際公約的制定和實施。⁴⁴

三、大陸對沙塵暴的防治能力        

43 同註 21，頁 351。

44 同註 10，頁 24。

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中共認為，大陸由於歷史原因，承受著經濟落後和人口眾多的雙重壓力，不 得不在一定程度上以犧牲環境為代價來獲得經濟的發展和生活水準的提高，從而 導致了荒漠化的加劇和沙塵暴的頻發。由於大陸還未建立起完備的環保機制、環 保技術，加上人們環境意識淡薄，使得大陸的生態環境日益惡化並影響到全球環 境。近年來，大陸沙塵災害的影響範圍逐漸增大，日本、韓國的一些媒體也多把 沙塵天氣的出現歸罪於大陸。但是，中國以為作為一個發展中國家，在背負著經 濟落後和保護環境的雙重壓力的情況下，要想解決經濟發展與環境惡化的惡性循 環而謀求可持續發展，依然是一個比較困難的課題。

沙塵暴畢竟是一種自古就已存在的自然現象，但現代化的媒體強化了它帶給 人類的印象。對於人工治理沙塵暴，短短幾十年顯然不夠。既然沙塵暴早已跨越 國界，成為國際性的環境問題，有關國家就必須攜起手來。這種合作近年來已經 啟動。⁴⁵所以，想要解決沙塵暴問題，中共認為必須積極參與到國際合作中來，

以便爭取更多國際援助與維護本國利益。而對於日本、韓國等發達國家來說，要 想早日免受沙塵災害，就要承擔相應的責任，在科學、技術、資金、政策方面給 予大陸方面更多的援助和支援，這都需要國際社會的共同努力來加以實現。

中國國家林業局國土綠化公報，2009 年的國土綠化建設和管理雖然取得了 顯著成績，但也存在一些突出問題。一是現有宜林地造林難度加大。現有宜林地 的60%分佈在內蒙古和西北五省區，乾旱、石漠化、沙漠化嚴重，造林的合格率、

成活率、保存率面臨挑戰。二是森林、草原品質低下、生態功能不強。單位面積 森林蓄積量只有85.88 立方米／公頃，相當於世界平均水準的 78%，中幼林普遍 存在林分過密或過疏、品質差、生長量低的問題，亟待撫育；草原退化、沙化、

鹽鹼化現象嚴重；水土流失面積大，防災減災救災能力不強。三是違法侵佔林地、

45 〈中國沙塵暴：全球變暗的源頭〉，http://f4956.m.oeeee.com/blog/archive/2009/3/25/678825.html (2009 年 12 月 21 日進入)。

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草原、綠地、濕地資源現象時有發生，造成林地、草原、綠地流失。一些地方亂 砍濫伐、亂采濫挖屢禁不止，森林、草原和城鎮綠地的監管、保護力度有待加強。

四是城市綠化發展不平衡，尤其是西部地區城市綠化總體發展滯後。五是造林綠 化資金投入不足。六是義務植樹盡責率有待提高。除此之外，近年來持續的大面 積乾旱等極端氣候現象頻繁出現，給國土綠化增添了難度，也給鞏固綠化成果帶 來不利影響。⁴⁶都明顯道出中共在防治沙塵暴面臨的困境，影響未來持續治理的 難度。

貳、大陸進行跨國合作防治沙塵暴

沙塵暴天氣在大陸影響的面積達140 萬平方公里，受害人口 1.3 億，中共為 此制定了2010 年、2010~2020 年、2020~2050 年三個階段的治理規畫，並且制訂 或修改「環境保護法」、「草原法」、「森林法」、「防沙治沙法」等，初步形成大陸 生態保護的政策法律體系。但是，實際實施效果不佳，生態破壞的形式還在加劇。

要從根本上解除沙塵暴災害的困境，必須從全球範圍內的荒漠化着眼，在國家和 地區層面上都要做出合理可行的應對，依託現有的國際環境法框架，充分利用雙 邊、多邊或區域機制，為大陸的沙塵暴防治獲取可資利用的有利條件。⁴⁷

一、雙邊合作

亞洲開發銀行官員在「21 世紀論壇—綠色與環保 2001 年會議」專題討論會 上表示，亞行、全球環境基金及其國際和雙邊捐助者將在未來五年內向中國提供 8 億多美元，幫助中國治理西部地區的土地退化。⁴⁸

2002 年，中共科學院發起一項「國際沙塵暴研究計畫」，為吸引更多科學家        

46 〈2009 年中國國土綠化狀況公報〉，國家林業局，

46 〈2009 年中國國土綠化狀況公報〉，國家林業局，