第四章 大陸沙塵暴防治作法
第五節 大陸防治沙塵暴的困境
國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
學章淹等先生 2000 年提供的數據，丹江口水庫多年平均入庫水量為 383.4 億立 方公尺，平均年蒸發量為 2.313 億立方公尺，保持正常蓄水位的相當庫容量為 174.5 億立方公尺。77
大陸為配合「南水北調」工程，在基建總體規劃中，已預留位置，不允許任 何工程占用。如北京市為南水北調中線工程做了大量的前期準備工作。1994 年 以來，市計委工程勘測設計前期工作已投入資金2300 餘萬元，1995 年由首規委、
市規劃局、市水利局、市南水北調辦公室等有關單位共同確定了總幹渠北京段的 基本路由及總體佈置方案，並於1996 年正式批准了南本北工程用地保護範圍，
由於工程的龐大，當需雄厚的財力、物力、人力，在鼓勵民間投資的同時，亦必 須給予地方政府優惠補貼，否則資源短缺，出現類似「豆渣工程」，功能必然弱 化，是無法解決水資源枯竭問題。78
2009 年，大陸北方洪澇、南方卻嚴重乾旱，荒漠化地區逐漸擴大，其中，
同在河西走廊上，繼全大陸荒漠化速度最快的地區─甘肅省民勤縣之後，絲路上 的敦煌市也正面臨沙漠化危機。敦煌地下水位每年下降 0.24 公尺。綠洲縮小，
土地沙化等日漸加劇，莫高窟和月牙泉的存續受到威脅。敦煌人將希望全放到跨 區域調水的「引哈濟黨」工程。但是，蘭州大學教授張明泉將之比為「拆東牆補 西牆」。西湖國家級自然保護區管理局保護監測科長袁海峰也認為，這只能延緩 敦煌綠洲的消失時間。79
第五節 大陸防治沙塵暴的困境
大陸民眾對於今年雨雪充沛仍出現沙塵暴，不免質疑多年挹注大量經費與人
77 吳海峰，《生態城市帶建設與區域協調發展─以南水北調中線工程為例》，(北京：社會科學文 獻出版社，2009 年)，頁 366~373。
78 「中共年報」編篡委員會，《2003 中共年報》，(台北：中共研究雜誌社，2003 年)，頁 2-196。
79 〈沙漠東進 敦煌綠洲恐消失〉，《旺報》，2009 年 12 月 4 日，第 B2 版。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
力治理的成效。大陸中央氣象台首席預報員林建指出，降雪會讓土壤濕度大增，
地面的「起沙量」相對減少，但雪一化，地表一乾，沙塵又起來了。而大陸主要 沙原地前期雨水較少，溫度較高，致使積雪消融，土層化凍，就很容易造成沙塵 天氣。據2000~2009 年的沙塵資料顯示，全年平均仍為 15.7 次。80沙塵暴每年肆 虐大陸，造成高額經濟損失與人畜傷亡情況，更飄洋過海影響亞洲其他國家，甚 至美國西岸，引發國際高度關切。中共在邁入21 世紀初，開始積極投入荒漠化 治理工作，並不斷挹注龐大資金，只是「局部改善，整體持續惡化」情況，今年 (2010)更發生破歷史記錄的特強沙塵暴。中共長期治理仍無法遏止之原因，殊值 探討。
壹、政府方面
沙塵暴主因是土地沙化日益嚴重，大陸的年均擴展速度，50~60 年代約 1560 平方公里；70~80 年代為 2100 平方公里；90 年代增加至 2460 平方公里。目前仍 趨於加速擴大的狀態。依據聯合國環境規劃署(UNEP)對全球荒漠化損失的評估 標準，大陸土地沙漠化每年造成的直接經濟損失高達17.4~20.4 億元，整體經濟 損失更高達900 億元。然而，單純的自然成因越來越不能解釋現代沙災的頻發與 南下。近年西部大開發又加速人口的流動，中共開始對以往沙漠化的研究治理工 作進行反思，重新集中在人與環境的互動中，特別是非理性人為活動因素與環境 的相關性分析上。81
一、資金投入不足
據中共學者統計，每年須投入 15 億元，方可基本遏止荒漠化蔓延趨勢。82中
80 〈大陸沙塵暴波及 16 省 2.7 億人〉，《旺報》，2010 年 3 月 22 日，第 C9 版。
81 〈中国现代沙尘暴现象中非理性人为活动因素及其管理〉，CSSCI 學術論文網，
http://www.csscipaper.com/management/managetheory/31086.html
82 「中共年報」編篡委員會，《2001 中共年報(上)》，(台北：中共研究雜誌社，2001)，頁 4-170。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
國治沙工程，國家長期投入不足。「八五」期間，國家投入治沙資金僅1 億多元，
地方配套資金又很難落實，因為沙區多是「老、少、邊、窮」地區，地方財力有 限。相當一部分群眾尚未解決溫飽，很難拿出錢來防沙治沙。1999 年國家投入 治沙資金為3000 多萬元，主要用於治沙工程建設，按治理面積平均每畝投入 2.26 元，只夠買兩三棵小樹苗，與實際15 億元的需要相差甚遠。目前，在西北地方，
造林一畝成本約100 元，每畝治沙工程造林，則需 500 至 600 元。事實上，由於 缺乏經費，防沙治沙中的許多關鍵性問題，如節水技術推廣、優良品種選育、病 蟲害防治、太陽能、風能開發利用……得不到解決；許多治沙林場、苗圃、治沙 站、保護站等基層防沙治沙單位、職工工資無保障，生產生活舉步維艱、正常防 治沙漠化的工作難以開展，同時也造成了工程建設速度慢、品質低、佈局分散，
難以形成規模；管護力量薄弱，造林種草成果難以鞏固等等問題。83資金明顯不 足，致使各項治沙防沙計畫無法如實推行，已栽種的防護林亦因經費短缺、管理 維護不佳，存活率極低，部分地區僅15%，更遑論遏止人為破壞，荒漠化繼續擴 大。各項防治工作、工程均未達計畫目標，「三北防護林工程」任務只完成約50%，
還有治理成效欠佳；如中共實驗發現沙棘具耐寒、耐貧瘠與生長迅速特點，適宜 荒漠化地區復林種植，卻限於經費和人手短缺，進展緩慢。
二、法制不彰和執法不力
中共目前已制訂「防沙治沙法」、「環境保護法」、「森林法」、「水土保持法」、
「草原法」，「野生動物保護法」等一系列法律，並開始納入補償機制，但是部分 法律的可操作性不高，如補償費與基本生活所需差距過大，民眾依循傳統方式，
持續濫用土地地力，使得草原地帶或綠洲邊緣的濫墾、濫牧、濫砍、濫採等行為，
都缺乏有效規範。加以執法環境不佳、環保意識不強、人員素質不高和執法監督 不力等，各種有法不依、有禁不止、違法不究現象，在環保領域普遍存在着不同
83 〈沙漠化〉，百度百科，http://baike.baidu.com/view/141966.htm (2009 年 9 月 29 日進入)。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
程度，嚴重斵傷法律。如「森林法」的各級業管單位，已屢見中共中央到地方的 各級官員公開承認，執法中「有法不依、執法不嚴、違法不究」問題的嚴重性，
更有「以權代法、以權壓法、以罰代刑、重罪輕判」，使得違法行為屢禁不止且 有蔓延趨勢。84還有許多城市採取的沙塵暴應急措施，大多治標不治本，長期效 果不明顯，凸顯管理立法存在嚴重不足，需要跨越性的創新和完善。85
三、本位主義和腐敗作風
中共防沙治沙相關工作的中央主管單位是國家林業局，其他執行與環保部門 隸屬地方政府，經費與人士由地方政府管理，導致在執法過程中處處受地方政府 干預，且防沙治沙地區居民多屬相對貧困族群，各項工作都服務於經濟利益，形 成強烈的地方本位主義。儘管，近年來中共高層不斷強調防治荒漠化與保護生態 環境的重要性，三令五申要求封山禁伐、退耕還林(草)、種樹植草，惟地方仍將 重心置於在促進經濟發展與帶領群眾脫貧致富，以及為謀政績、計畫達標等因素 考量下，陽奉陰違，虛偽造假，放任違法行為，甚至變相鼓勵。如地方政府大多 缺乏林木管理維護的經費與人力，因此，造林愈多，負擔愈重，於是無視法律，
輕者規避生態防護林，改種生長快速的經濟林，重者挪用造林治沙、補償基金。
四、自然資源管理失當
中共自改革開放後，啟動家庭聯產承包制，在農村地區致富的主要是耕地，
草園地區則為牲畜，由於對廣大山地、山坡、草原、森林等地區，缺乏完善管理，
放任農民開發、開墾、超牧，導致生態環境急遽惡化。同時，因為大陸屬水資源 缺乏國家，但管理與建設不足，居河流上游流域者，毫無節制取用有限水資源，
導致河流斷流，湖泊逐漸乾涸，如極度缺水且沙塵暴情況嚴重的華北、西北地區
84 「中共年報」編篡委員會，《2001 中共年報(上)》，(台北：中共研究雜誌社，2001)，頁 4-170。
85 〈沙塵災害的法律防治〉，《學習時報》，2006 年 8 月 14 日，第 005 版。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
內的黑河、塔里木河、淮河、黃河等發生斷流或水量驟降，中下游流域土地乾旱，
植被缺乏滋潤，造成林木枯死、草場退化，土地「三化」日益嚴重。還有部分地 區在退耕還林過程中，一味強調植樹種草，卻未相應做好維護與水源工程建設，
植樹存活率極低，造成「年年栽樹不見樹，年年種草不見草」的情況。86
中共建政後的 30 年裡，曾將農田水利建設列為首要。截至 2006 年底，建成 水庫8.58 萬座，總庫容 5800 多億立方米。之後，由於片面追求經濟利益，水庫 被承包出去搞網箱養魚、旅遊開發，乾旱季節時不放水灌溉，雨天時卻放水調節，
水庫蓄水抗和功能不彰。甚至，因為渠道被截斷或填埋，水路無法暢通，有的已 退化成汙水溝。87
淮河源頭位於河南省桐柏縣境內的天然林、國家重點公益林以及世界銀行貸 款資金的造林區，曾有「國家級生態示範區」、「全國綠化模範縣」、「全國造林綠 化百佳縣」的封號，卻遭盜伐集團砍伐殆盡，官方坐視及蹤放，外界質疑內神通 外鬼。3000 餘畝公益林以濕地松和火炬松為主，原近 20 萬棵，僅存不到 1000 棵。官方統計，桐柏縣林業局在2007~2009 年簽發採伐證 934 張，當地也出現民 生用水困難情形，一般認為與大面積消失森林致水源枯竭有關。88
貳、民眾方面
一、人口多且貧困
居住在荒漠化貧瘠土地的向來是貧困人口，多屬邊疆或少數民族，且多集中 在中西部地區。由於生活不易、居住環境不佳，為謀生計與經濟發展，居民多依 循原始的粗放方式獲取當地有限資源，濫砍、濫墾、濫牧、濫獵現象屢見不鮮，
86 「中共年報」編篡委員會，《2001 中共年報(上)》，(台北：中共研究雜誌社，2001)，頁 4-171。
87 〈乾旱：雲南的今天，北京的明天〉，《旺報》，2010 年 3 月 30 日，第 A18 版。
87 〈乾旱：雲南的今天，北京的明天〉，《旺報》，2010 年 3 月 30 日，第 A18 版。