第五章 大陸與國際社會合作防治沙塵暴
第二節 相關國家防治沙塵暴暨治理草原作法
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體系，加強荒漠化防治能力建設，建立和完善荒漠化和乾旱監測、預警體系和防 災減災體系，引導和促進沙區初步建立可持續的產業體系」等近期優先領域。19
國務院於2008 年 10 月進一步通過「中國應對氣候變化的政策與行動」。內 容強調：通過加強農田基本建設、調整種植制度、選育抗逆品種、開發生物技術 等適應性措施，到2010 年，力爭新增改良草地 2400 萬公頃，治理退化、沙化和 鹼化草地5200 萬公頃，農業灌溉用水有效利用係數提高到 0.5。通過加強天然林 資源保護和自然保護區的監管，繼續開展生態保護重點工程建設，建立重要生態 功能區，促進自然生態恢復等措施，到2010 年，力爭實現 90%左右的典型森林 生態系統和國家重點野生動植物得到有效保護，自然保護區面積占國土總面積的 比重達到16%左右，綜合治理水土流失面積 25 萬平方公里，實施生態修復面積 30 萬平方公里，治理荒漠化土地面積 2200 萬公頃。20
第二節 相關國家防治沙塵暴暨治理草原作法
沙塵源是造成沙塵暴危害的關鍵因素。草原則是地球陸地上面積僅次於森林 的第二個綠色覆被層，約占全球植被生物量的 36%，與森林和海洋並列為地球的 三大碳庫。草於在防止土地風蝕沙化和水土流失、調節氣候、維護生態平衡等方 面發揮重要作用。21對於有沙塵暴相關情況國家的治理經驗，提供中共在防治沙 塵暴措施上重要參考。其中，澳大利亞中部與美、加邊境和中共北方都是世界主 要沙塵暴發源地，僅次於非洲的撒哈拉大沙漠；還有大陸北方與俄羅斯、蒙古共 和國邊境有廣大的沙漠區及沙地，把沙塵透過強風吹襲延伸到中國大陸，治理上 有一定程度的同質性與連貫性，中共保持高度的重視。
19 〈中國履行『聯合國防治荒漠化公約』國家行動方案〉，
http://www.unccd.int/cop/reports/asia/national/2006/china-chi.pdf (2009 年 12 月 28 日進入)。
20 〈中國應對氣候變化的政策與行動〉，中華人民共和國中央人民政府門戶網站，
http://www.gov.cn/zwgk/2008-10/29/content_1134378.htm (2009 年 12 月 22 日進入)。
21 陳潔、羅丹，《中國草原生態治理調查》，(上海：上海遠東出版社，2009 年)，頁 225。
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壹、澳大利亞
澳大利亞位於一個相對封閉的大陸，該國平均海拔 l000 米，降水量 150~2 000 毫米，屬熱帶亞熱帶地區，氣候溫暖濕潤，生物多樣性豐富。澳大利亞地廣 人稀，總人口404. 8 萬人，人口密度 1 人／平方千米。澳大利亞草地畜牧業發達，
其牧場面積占世界牧場總面積的12.4%，草原面積占其國土面積的 85. 4%，天然 草場占其國土面積的55%。澳大利亞東南沿海地區發展人工牧草和農作物，已形 成較穩定的農牧業生產體系；中部和北部地方自然條件較差，氣候乾旱，放牧仍 是主要的土地利用方式。22澳大利亞是一個乾旱的國度，陸地面積的75 %屬於乾 旱和半乾旱地區，其放牧草場也主要分佈在這些地區及亞熱帶地區。23
澳大利亞的土地荒漠化主要體現在草場的退化上，因此，澳大利亞對沙塵暴 的治理主要圍繞牧場來進行。24澳大利亞土地類型一般包括沙漠(從南至北)，北 部的熱帶林地和薩王那草地類型、阿拉伯林地、灌木地，以及中部地區和南方的 藜科灌木地。澳大利亞北部擁有世界上現存最大的熱帶稀樹草原，占世界該類草 原原面積的1／4 強，也是世界最大的原始野生區之一，是非洲現有野生陸地的 4 倍。澳大利亞的土地肥力低下，降雨不均，植物的生長期短。總體上看，其自 然資源管理的任務幾乎全部在草地上。從草地利用上來看，2001 年，59%的草地 用於商業化畜牧業的發展，但相比來說，草地礦業和旅遊業的經濟收益更大。
近年來，除了羊之外，在澳大利亞，其他牲畜的數量增加都較快，根據標準 單位計算，乳牛的總數已經是羊的兩倍。乳牛已經從1989／1990 年的 165 萬頭 增加到2001／2002 年的 237 萬頭。1999~2000 年，農作物種植增加了 2%，牧草
22 陳波、周興民，〈澳大利亞的草場資源、生物多樣性狀況及其管理〉，《資源生態環境網絡研究 動態》，1998 年，第 2 期。
23 盧琦、楊有林主編，《全球沙塵暴警示錄》，(北京：中國環境科學出版社，2001 年)，頁 22。
24 〈全球總動員 各國出妙招「降服」沙塵暴〉，濕地國際‧中國網，
http://www.wetwonder.org/news_show.asp?id=1650 (2010 年 4 月 20 日進入)。
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和飼料種植增長了6%。農作活動帶來了土地退化，水質也因此受到了影響，土 壤酸化也在增加。2001 年以來，澳大利亞遇到大旱，灌溉面積銳減，購買飼草 的成本大幅度提高。25
澳大利亞的大多數草地是共有的。土地行政管理歸屬於州政府而非聯邦政 府。通過《原住民土地權法1976》(Aboriginal Land Rights Act 1976)和其他立法，
目前土著人已經收回27%的土地所有權，同時保護地占比不到 10%。
澳大利亞的草地管理經驗可以概括為幾點：26
第一，草地管理機構少，位階高；其與州政府和其他社會組織共同參與草地 管理，形成聯邦政府、地方政府、社區居民、科學家等合作管理自然資源的模式。
第二，明確的政策法律框架，各州法律規定因地制宜。1936 年澳大利亞頒 佈《草原管理條例》，1989 年制定《土壤保護和土地關護法案》。澳大利亞各州 具體情況不同，但都有嚴格的法律制度保障。如新南威爾士《1901 年西部土地 法案》、昆士蘭州《1994 年土地法》、南澳大利亞《1989 年牧場土地管理和保護 法案》、西澳大利亞《1997 年土地管法案》、北部疆域《1992 年牧場土地法》等。
第三，重視資訊的搜集整理。草地現狀和發厄展趨勢是最基本的資訊。無論 聯邦還是州政府都需要在立法和政策目標方面獲得資訊的支援，來滿足國際報告 的要求和週期性環境竟狀況報告的需求。
第四，科學合理地利用草場。一是牧場普遍實行圍欄放牧和劃區輪牧；二是 大力推廣圈養制度；三是科學精算畜群數量和種類；四是以優惠政策鼓勵私人植 樹種草。
25 同註 21，頁 233。
26 同註 21，頁 233~238。
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第五，保護生物多樣性。制定了《為保護澳大利亞生物多樣性的國家戰略》， 1986 年澳頒布《動植物控制法案》，1997 年頒布《國家雜草洽理戰略》，2001 年，
澳大利亞佈雷沃裏納地區植物委員{rewarrina Regional Veg-etation Committee)提 出了企業基礎上的保護 (Enterprise based conser-vation)計畫，採用市場化方式來 保護草場的新嘗試。
2006 年，澳大利亞《國家農業和氣候變化行動計畫 2006 ~2009》發佈。它 識別了4 個關鍵區域以管理氣候變化風險：農業系統的採用、減少農業排放、研 究和開發投資、認識和溝通。目前在澳大利亞，大部分農場主可以使其土地的 10%以自然狀態保留，但超出這一比例就需要政府的支援了。
總的來說，澳大利亞對牧區治沙，嚴格實行輪牧及大力推廣圈養，保留草根 發揮固沙的作用。養畜的種類與數量由政府每年對牧場進行普查，經過精密科學 的精算，確定次年的載畜量，達到生態與經濟效益相結合。27
貳、美國
20 世紀 30 年代的美國大平原頻發沙塵暴。1933 年 11 月 11 日，德克薩斯州 的「黑風暴」，影響美國中西部與加拿大；1934 年 5 月 10 日，美國西南部發生 嚴重沙塵暴；1935 年 4 月 14 日，堪薩斯州的沙塵暴，宛如末日來臨，是 30 年 代最著名的一場沙塵暴，同年，10 月份當地又再發生強大沙塵暴；1936 年的 4~6 月及 1937 年 5 月都持續有重大沙塵暴事件發生。28當時的美國正處於經濟大蕭 條時期，再面臨沙塵暴無情的侵襲。1936 年 12 月政府提交一份厚達 194 頁的「大 平原的未來」報告給羅斯福總統，29開始了美國長期的環境變革，其治理經驗也
27 〈全球總動員 各國出妙招「降服」沙塵暴〉，濕地國際‧中國網，
http://www.wetwonder.org/news_show.asp?id=1650 (2010 年 4 月 20 日進入)。
28 〈美國歷史時期沙塵暴的治理及其對中國的借鑒意義〉，《資源科學》，2004 年 1 月，第 26 卷 第1 期，120~121。
29 唐納德‧沃斯特，《塵暴：1930 年代美國南部大平原》，侯文蕙譯，(北京：三聯書店，2003
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是世界各國的參考指標。
美國草原的降水充沛且分佈均勻，雨量從東往西遞減，東部邊緣年降水量 750~1000 毫米，中部 500 毫米上下，西部 400 毫米以下。植物的高度從東往西 逐漸降低，種類組成也發生明顯變化。劃分為高草草原、混生草原與矮草草原三 種。歷史上，草原和灌木地佔了美洲一半的土地，其中約50%轉化成了農地、城 市和其他土地利用類型。20 世紀 40 年代以來，北美草原的面積逐漸減少。主要 因為：一是對農產品的需求增長時，很多草地、草原轉為農地；二是放牧場轉為 農林地；三是城市擴張轉換土地的用途。30
美國十分重視對天然草原的保護，天然草原基本不放牧或輕度放牧，放牧僅 作為舍飼畜牧業的補充或是作為保護天然草原的一種措施。目前，美國天然草原 一半以上是休閒用地，用於維護生物多樣性、保護水資源、保護野生動物、旅遊 和生態調節。家庭牧場通過人工草地和一年生飼草基地進行畜牧業生產。美國農 牧業生產結合緊密，穀物飼料充足，政府鼓勵在牧區人工種草，不斷提高優質牧 草的播種面積。近年來，北美的草原數量有所恢復。1997~2002 年，草原和牧場 每年以280 萬公頃的速度增長。相對而言，美國集約化草地系統的生態環境問題 更突出。主要是土壤侵蝕、空氣和水污染、濕地和其他野生動植物棲息地的保護 問題。
美國治理的基本經驗是：31
第一，建立在市場經濟的基礎上和法律的框架內。主要有：《聯邦土地政策 和管理法 1976》、《國有草地牧場改良法 1978》、《林地和草地牧場資源推廣法 1978》、《資源保護和復原法 1976》、《森林地和草地牧場可更新資源計畫法
年)，頁 262。
30 繆建明、李維薇，〈美國草地資源管理與借鑒〉，《草業科學》，2006 年，第 23 卷第 5 期。
31 同註 21，頁 239~244。
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1974》、《國家環境政策法 1969》、《水土資源保護法 1977》、《免耕法》等。相應 的法律還有《瀕危物種法》、《國家環境政策法》和《清潔水法》等。
第二，實施資源的綜合管理。強調資源的綜合利用，內政部不僅管理公共土
第二，實施資源的綜合管理。強調資源的綜合利用，內政部不僅管理公共土