第四章 以華爾澤正義理論檢視我國漲價歸公正義概念 __________________ 112
第二節 土地增值利益之壟斷與支配
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第二節 土地增值利益之壟斷與支配
華爾澤認為若要實踐個人權利有一極為重要的因素，即為政治權力的影響 力，所謂的政治權力，指的是個人行動所發揮的影響力。因此在個人權利實踐的 過程中，需要外部力量的協助，尤其是當國家介入的時候，必須符合「社會正義」
以做為國家行使政治權力的合法性宣稱445。換言之，若國家以「社會正義」為原 則來協助個人權利的實踐，如漲價歸公政策能夠實踐，這才是國家行使政治權力 的合法性能夠得到印證。
由於正義有多重的意義，在分配情境中，要如何確定其中所賦予的意義，這 與權力有著相當大的關係，而如何綜合各種正義規範來達成某些目的，也常涉及 權力的運作446，換言之，「社會物品」的分配，如「土地增值利益」的分配，與
「支配者」有很大的關係，因其可決定「土地增值利益」的性質定義，為「特殊 的土地增值利益」來課徵土地增值稅，亦或土地增值為「一般資本利得」，應併 入所得稅課徵。這會決定被支配者（被課徵者）稅率及稅額有不同的差異。
我們有什麼理由可以把「土地增值利益」之「物品意義」視為非商品呢？土 地是自然存在的東西，是上天的禮物，它並非由社群所提供，故就社群提供私人 提供這個標準來看，我們無法知道它的定位。洛克認為土地是上帝給人類的禮 物，上帝要人們好好地利用它。一個人在一片土地中只要努力經營，注入自己的 勞力改良，它就屬於該位勞動者所有。他不需要取得別人的同意，因為要使用自 己改良的部份如果還需要要取得別人的同意的話，人早就餓死了。洛克對這個原 則特別提出了兩項條件：(1)不能浪費；(2)要留下足夠及像從前一樣好的東西給 別人(enough and as good left for others)447。
445 何宗恩，2009，「從Michael Walzer的角度論美國著作權判決的合法性－以合理使用原則的發展 為中心」，政治大學法律學研究所碩士論文：台北，6 頁。
446 關秉寅，1994，「誰的公平？誰的正義？從土地增值稅爭議談公平與權力之關係」，『人文及社 會科學集刊』，第 6 卷第 2 期，105-106 頁。
447 石元康，2008，「公正領域的區分能造就社會主義嗎?」，政治哲學會議：社會正義與人類發展，
香港中文大學：香港，11 月 13 日，14-15 頁。
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華爾澤指出國家和政治社群雖然掌握資源分配的權力，但國家和政治權力除 非有重大及正當的理由，否則必須盡可能地避免干涉各社群或是領域內的分配行 為448。因此華爾澤認為就一個複合平等的分配正義角度而言，也就是說國家或是 政治社群除非有重大及正當的理由，否則不應該隨意去改變分配物品的社會意義 或直接定義該物品的分配原則449。
因此，就土地增值稅宜否併入綜合所得稅課徵之爭議而言，當主張將土地增 值併入所得稅課徵者(土地增值詮釋的支配角色，有可能是政府或某一社群)在進 行合理使用詮釋的判斷過程中，將我國過往土地增值的定義，由原來為特殊的土 地增值來課徵土地增值稅，經由重新詮釋土地增值的定義為一般資本利得（改變 分配物品的社會意義），因而主張土地增值應併入所得稅來課徵（直接定義該物 品的分配原則），但就華爾澤的觀點而言，這是不妥的。更何況課徵基礎由公告 現值改變為市價，付出的代價成本更高，因為公告土地現值制度行之多年，儘管 遭受許多批評，但公告土地現值終究還是一個事實存在的價格指標，在尚未建立 更完善的替代價格指標前，如遽然廢止公告土地現值制度，則民眾會對於價格產 生認知上的分歧，另外政府審核土地移轉現值與補償徵收土地地價時，會沒有依 據標準，勢必產生嚴重紛擾；此外，原按公告現值取得之土地，若於改為按實際 移轉價格課稅後第一次移轉時，將使過去短徵的土地增值稅，一次全部轉嫁450 給出售者負擔，這將造成賦稅不公平的現象，過重的稅並會引發出售者的反彈。
雖然資本利得稅與土地增值稅皆為直接稅，但絕不可因此將不同性質的稅視 為本質相同而與以合併課徵，如此將無法顯現出土地增值稅的政策意義。資本利 得稅的性質類似土地增值稅，但其仍有很大的差異，主要的相異點為資本利得稅 是針對不動產買賣移轉時，買賣價金所得扣除原來取得此不動產時所支付的成本
448 此觀點容易被誤會與新自由主義的主張相同，但事實上華爾澤的觀點與新自由主義並不相 同。新自由主義強調個人的權利，忽視社群及國家的觀點，並反對國家的介入。而華爾澤的 觀點重視社群及國家的觀點，國家基於公益的理由可以適當的作政策上的改變，只是就資源 的分配原則上，認為各領域各有其分配原則，除非有重大或正當的理由才能去改變它。
449 何宗恩，2009，「從Michael Walzer的角度論美國著作權判決的合法性－以合理使用原則的發展 為中心」，政治大學法律學研究所碩士論文：台北，11 頁。
450 在傳統的觀念中會認為土地稅是無法轉嫁的，就農地而言，此一假定是正確的，但就市地而 言，這是錯誤的，因為都市繁榮地區之優越位置是極其有限的，需要此土地的人與需求卻是 與日俱增的，因此造成市地的獨占性會更為強烈。市地的地主決定土地價格的力量就會因而 日益增大，因此，如無法徹底消除市地壟斷獨占的發生，土地的轉嫁作用是必然會發生的。
蘇志超，1980，『地價與地稅』，台北：文笙，186-187 頁。
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而有剩餘。此項剩餘即為不動產買賣之資本利得，其並非土地之自然增值，亦非 單獨土地上所發生的經濟地租451。土地自然漲價從形式上來看，雖然有點類似資 本利得，但兩者在本質上不同，土地自然漲價為不勞而獲的僥倖所得，應當課以 重稅，以符合社會正義原則，故土地增值稅並不適宜併入必須考慮生活費用的所 得稅合併課徵，而應該與一般所得明確劃分並實施分離課稅452，因此反對土地移 轉增值併入綜合所得稅來計徵之理由如下453：
1.所得稅稅率低，不符漲價歸公精神
所得稅的課徵對象係為勞心勞力的辛勞所得，故宜輕課；而非因施以勞 力、資本而增加土地增值部分，應由國家課徵稅率較重之土地增值稅，歸社 會大眾共享，以符社會正義及漲價歸公之精神。
2.衝擊地方財源，稅收分配不公易起爭議
現行土地增值稅屬地方稅454，如將土地移轉增值併入綜合所得稅來計 徵，便屬於國稅而繳入國庫，將使地方稅源頓失一環，衝擊地方財源、社會 福利及公共建設至鉅。勢必要重新調整分配，始能挹注地方政府興辦公共福 利事業、公共設施及推展國民教育等之財源，但分配難達成真正的公平，因 此容易引起地方政府稅收分配不公之爭議，此又涉及財政收支劃分法之修正。
3.容易造成逃漏稅
土地交易所得的金額龐大，併同其他所課徵所得稅，由於現制規定455所 得稅應於發生所得的次年四月一日起至五月三十一日間456，自行申報繳納，
451 蘇志超，1998，「土地稅與不動產財產稅政策功能之辨認及改進」，『人與地』，第 179、180 期，37-38 頁。
452 殷章甫，1993，「漲價歸公與土地增值稅」，『土地經濟年刊』，第 4 期，126 頁。
453 李足能，2006，「我國土地增值稅政策變遷與改革之政經分析」，成功大學政治經濟研究所碩 士論文：台北，103-104 頁。殷章甫，2005，『土地稅』，台北：五南，183-185 頁。楊大博，1992，
『平均地權論』，台北：自版，334-335 頁。
454 財政收支劃分法第 12 條：「下列各稅為直轄市及縣(市)稅：一、土地稅，包括下列各稅：(一) 地價稅。(二)田賦。(三)土地增值稅。二、房屋稅。三、使用牌照稅。四、契稅。五、印花稅。
六、娛樂稅。七、特別稅課。……」。
455 所得稅法第 71 條：「納稅義務人應於每年五月一日起至五月三十一日止，填具結算申報書，
向該管稽徵機關，申報其上一年度內構成綜合所得總額……」。
456 土地增值稅之稽徵係採取發生主義，有土地移轉時隨即課徵，故政府對於稅收之週轉運用較 為靈活。若土地移轉增值併入綜合所得稅來計徵，因繳稅期間固定，稅收週轉之靈活性較低，
歲入運用上較為不便。殷章甫，2005，『土地稅』，台北：五南，184 頁。
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由於未能於所得發生當時課徵，土地又已移轉，如納稅人移居國外或無其他 財產又無力繳稅時，其應納的稅款將悉數漏繳，恐易造成鉅額逃漏稅457。 4.增加政府機關稽徵成本
土地移轉時，按公告土地現值課徵土地增值稅，簡單明確，稽徵成本甚 低。課徵所得稅則需要查核實際所得，耗用較多之人力、物力，增加政府機 關之稽徵成本。
5.避免課徵較高稅率，產生閉鎖效果
若將土地移轉增值併入綜合所得稅來計徵，如果土地所有權人本來有意 願出售土地，但考量土地之外的其他所得很高時，為避免客爭較高之稅率，
因此將土地延後出售或者不出售，造成「閉鎖效果」，造成土地經濟供給減少，
助長地價上漲，將有礙於土地之有效利用。
6.須修改憲法
憲法第 143 條458明定土地價值非因施以勞力、資本而增加者，應由國家 徵收土地增值稅，歸人民共享之。此規定即隱含著土地之自然增值非土地所 有權人之私人所得，因此，如要廢除土地增值稅，將土地移轉增值所得視為 私人所得，併入綜合所得稅（未考慮土地非因施以勞力、資本而增值的部份）， 恐有違憲之嫌。除非能夠修憲，始能解決。
457 稅捐稽徵法第 24 條規定：「納稅義務人欠繳應納稅捐者，稅捐稽徵機關得就納稅義務人相當 於應繳稅捐數額之財產，通知有關機關，不得為移轉或設定他項權利」。而土地增值稅係於
457 稅捐稽徵法第 24 條規定：「納稅義務人欠繳應納稅捐者，稅捐稽徵機關得就納稅義務人相當 於應繳稅捐數額之財產，通知有關機關，不得為移轉或設定他項權利」。而土地增值稅係於