第三章 我國漲價歸公義涵之探討 ____________________________________ 65
第四節 現行實施漲價歸公爭議問題
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第四節 現行實施漲價歸公爭議問題
經由上節對我國「漲價歸公」實施方法的回顧，可以了解我國實施「漲價歸 公」之方法幾經變化，而後於民國 36 年以「土地增值稅」作為我國實施「漲價 歸公」之主要方法至今；且＜平均地權條例＞設有「漲價歸公」專章，亦以課徵
「土地增值稅」的方式，將不勞而獲的增值收歸公有（漲價歸公），因此，有必 要了解現行「土地增值稅」相關規定，並探討各界對「漲價歸公」實施手段所產 生的爭議問題，。
一、漲價歸公精神問題－公私產權界線之劃分343
我國有關土地增值稅的法規形成，基本上是接收私人（私產）與社會（公產）
間的貢獻非常難以劃分清楚或界定的看法，假如可以的話，又因為「漲價全部歸 公」，土地所有權人可能因為無利可圖不予出售土地，造成土地「市場閉鎖344」， 土地資源無法有效配置等問題345。
土地為一種重要的財產，如「漲價部分歸公」，土地的增值全歸為所有權人 所有（漲價歸私），就會形成富者愈富、貧者愈貧，而這種社會決不是一種樂利 的社會，定會導致社會失序的現象。如果當社會不再安全，土地的價值就會暴跌，
人口也會流失。一旦到了這種境地，漲價歸公用來提升社會福利的理想亦會落 空。而「漲價全部歸公」最大的困難在於，使人民沒有從事土地開發與改良之意 願346。
343 公私產權界線如何劃分會造成土地漲價為全部歸公亦或部分歸公，由於與漲價歸公之根本思 想有關，故本文將公私產權界線之劃分列入漲價歸公精神問題。
344 我國土地增值稅其最高稅率為百分之四十，事實上，若將土地之自然漲價部分「全數歸公」，
由於土地增值稅係屬「機會稅」，有別於地價稅之「週期稅」，由經濟理論得知，倘若其土 地所有權人無法由出售其土地中獲得利潤，將造成「惜售」而減少土地之供給，並產生「閉 鎖效應」（lock-in effect），恐會影響土地之使用效率。（陳明燦，2008，「我國土地稅及其 優惠制度之法制分析：兼論司法院大法官相關釋字」，收錄於陳明燦編，『土地法專題研究』，
台北：元照，346 頁）。
345 李金桐，2002，『租稅各論』，台北：五南，280-296 頁。
346 土地的自然與社會增值，與施以勞力與資本而增加者結合在一起，難以區分，若將土地漲價 全部歸公，則會侵蝕到人為的貢獻部份，如此必會阻礙地主對土地的投資改良意願，進而影 響土地的有效利用。
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歸結孫中山先生漲價歸公中之漲價內涵中，有因個人對土地投施資本和勞力 而生的改良價值，亦有因社會原因而產生的自然增值。所謂社會原因大概能區分 為四種347：一、人口增加：土地價值的高低與人口多寡成正比，人口增加後，直 接需要土地以供居住，間接則需要土地來生產所需糧食，需要增加，地價自然跟 著上漲。二、交通開闢：地價上漲的主要原因之ㄧ為交通的開闢，如鐵路、公路、
捷運等交通建設的開闢，均足以便利貨物運輸，使工商業繁榮及人們聚集居住，
地價即隨之上漲。三、富源地開發：如礦藏、林木等富源地之開發，能使荒山廢 地大幅增值，附近地價亦隨之大漲。四、社會繁榮：社會的進步與工商業的發達，
使國民所得增加，生活水準提高，公共設施齊全，均足以使一般土地發生增值。
以上四種原因所產生的土地地價的增值，即非土地所有權人個人之努力結果，自 應由國家收歸公享。
曾有人懷疑土地若「漲價全部歸公」，地主出售土地無力可圖，將寧願保持 土地不賣，會減少土地買賣的流通？因而需用土地的人得不到土地，有土地的人 將閒置不用，豈不降低土地的利用程度，反而因為土地供給減少而促使地價高 漲？蘇志超348指出此項疑問看起來似乎有道理，但若實際去分析後，會發現不會 如此悲觀。首先，從地主保有土地的心理觀察，若保有土地者並非自住或做生產 使用，必會出租或等待高價出售，既然已確定未來土地會「漲價全部歸公」，沒 有等待之預期價值可言，土地自由買賣市價必會下跌。因為若地主繼續保有土 地，每年尚須負擔地價稅，且預測地價未來將會下跌，脫手求售的心態將會更為 迫切。另外，如果出租，租金也會因為地價下跌而隨之降低，且租金收入也須負 擔所得稅。預計每年的所得有限，但支出卻甚多，就純經濟利益來看，有理性的 地主必定會將不需使用的土地儘快脫手賣出求現，以便轉投資土地之外的商品，
來增加經濟利益。地主競相求售土地，買方則觀望地價會更低，如此地價必然下 跌。因此，土地市場因為投機減少，地價也雖之下跌至正常合理的價格，土地的 買賣流動亦將正常合理的流動，而不會阻礙到土地市場的流動量。
347 蕭錚，1968，『平均地權之理論體系』，台北：中國地政研究所，235-236 頁。
348 蘇志超，1980，『地價與地稅』，台北：文笙，251-252 頁。
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政策需求為導向，即欲求漲價歸公，地利共享及平均所得分配等，惟土地增值稅 稅率偏高，使漲價歸公政策目標幾乎完全落空355。但其批評土地增值稅制因為稅 率低，所以不能達成漲價歸公之目標，但這裡又稱土地增值稅稅率偏高，是否有 矛盾之處。
「漲價歸公」係以規定地價劃分改良價值與自然增值的界線，承認規定之地 價為私有財產價值，政府依法予以保障。不論其中有無地租成分在內，一律既往 不究，因為過去已發生的地租早與土地的改良價值混合在一起，無法分辨。故不 得已承認地主申報的地價全部為其改良價值，或繼受取得的價值。申報地價之 後，凡事非因私人投施資本與勞力所增加的價值，全部皆為自然增值或漲價歸公 之「漲價」。無論從理論基礎或客觀公平的觀點，自然增值全部歸公的主張是無 可置疑的。但事實上卻很難有貫徹執行的實例，土地增值額的計算標準很難確 定，故土地增值能否全部歸公是有窒礙難行之處356。
歸咎「漲價不能全部歸公」係為實務操作無法完全落實漲價歸公理念，但更 多的問題可能為其他原因所產生的，例如土地開發的利益是非常巨大的，但所運 用的資金多半來自於公營金融機構，或是以政府公共建設所達成的利益；而在地 方派系、財團與金融利益團體在公共領域運用大眾傳播形塑新的生活方式來提高 土地產品的價值，如傳播高爾夫球是高尚的休閒生活，以合法化對山坡地的濫墾 濫伐，這類扭曲誤導民眾對土地與環境的概念，可達到舒緩民眾對財團衝突的功 能，但在土地價值的操弄上，政商關係（政客與財團間緊密的關係）於整個政治 結構的轉化中，使得原來局部性的炒作地價及壟斷控制土地，變成全面性的藉由 公共建設的投資開發、土地與住宅之開發與中央法令政策的操弄來謀取暴利357。 換言之，原是為多數人服務的平均地權土地政策，在現今實施的結果卻已變為獨 特少數人所私用，而且這種趨勢越來越顯著358，地方派系、財團與金融利益團體 操控與影響從地方到中央的公共建設、都市規劃與金融政策等管道，來獲取更多 的暴利，這也許才是「漲價無法歸公」最根本的原因。
355 蔡吉源，2001，「再論土地稅制改革--兼論桃園經驗」，『財稅研究』，第 33 卷第 6 期，117-155 頁。
356 蘇志超，1980，『地價與地稅』，台北：文笙，241-242 頁。
357 陳東升，1995，『金權城市：地方派系、財團與台北都會發展的社會學分析』，台北：巨流，
45-46 頁。
358 李承嘉，1998，「笑看平均地權下的台灣土地政策」，『人與地』，第 179、180 期，34 頁。
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二、課稅方法問題－土地增值稅宜否併入綜合所得稅課徵之爭議
歷來許多專家學者建議將土地移轉增值所得併入綜合所得稅來計徵。其理由 為，出售土地之增值性質屬資本利得(capital gains)，世界很多國家將土地增 值併入所得課徵，如美國、日本等。在土地有償取得時，原所有權人所獲取的土 地增值利益，性質上為財產交易所得，亦為應課徵所得稅之所得，但基於土地政 策之考量，僅依土地稅法向原所有權人課徵土地增值稅，所得稅部份則以所得稅 法第四條第一項第十六款規定予以免稅359。土地增值稅就租稅體系而言，係為財 產交易所得稅或資本利得稅的範疇360。蔡吉源指出土地增值稅係以土地的自然增 值利得為課徵對象，為資本利得稅的一種361，土地增值稅的性質類似土地交易 稅，如要合乎租稅原理，則應該將其視為財產交易所得稅362。有其他學者亦認為 土地增值稅具有所得稅的性質363。
進而言之，土地所有權人付出代價取得土地後，除因施以勞力與資本而增值 者外，應為自然與社會增值，此可再細分為政府行動及大眾需求增加所致，可稅 之歸公。此外計算「土地漲價總數額，應減去土地所有權人為改良土地已支付之 全部費用」（平均地權條例 36 條），即土地移轉價值除扣除原成本及投入費用外，
即使因施以勞力與資本所產生的土地漲價增值，亦涵蓋於土地增值稅稅基之中，
不論其移轉申報價格採公告現值或實際交易價格，此種計算增值方式與資本財交 易所得計算並無差異，性質上如同對土地之資本利得課稅364。
現行土地增值稅除前次取得地價外，僅土地改良費、工程受益費、土地重劃 費用得以扣除，其他如取得土地之登記費用、仲介費用等均不得在土地漲價總數
359 陳敏，2002，「對財產移轉行為之課稅－債權行為課稅或物權行為課稅？」，『政大法學評論』，
359 陳敏，2002，「對財產移轉行為之課稅－債權行為課稅或物權行為課稅？」，『政大法學評論』，