第三章 我國漲價歸公義涵之探討 ____________________________________ 65
第三節 漲價歸公之實施方法
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士論文：台北，40-42 頁。陳清秀，1994，『稅法之基本原理』，台北：三民，472-476 頁。行 政院經濟建設委員會健全經社法規工作小組，1988，『平均地權條例立法沿革及理由』，台北：行政院經濟建設委員會，5-54 頁。王全祿，1986，『平均地權－政策、立法與實施』，台北：
三民。殷章甫，2005，『土地稅』，台北：五南，163-164 頁。梁崇偉，2004，「2005 年台灣土 地稅賦公平性之研究－以約翰‧羅爾斯正義論為觀點」，臺灣師範大學政治學研究所碩士論 文：台北，86-94 頁。楊大博，1992，『平均地權論』，台北：自版，293-308 頁。張維一，2006，
『土地政策論述全集』，台北：中國地政研究所，28-30 頁。
310 土地法中有關實現漲價歸公之定期土地增值稅從未課徵，形同具文。陳立夫，2000，「土地法 總點檢」，『台灣本土法學』，16 期，1-13 頁。
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月 26 日頒布施行「實施都市平均地權條例」，同年 9 月 7 日由行政院核定，臺灣 省為施行區域。
臺灣省政府於民國 44 年擬訂「實施都市平均地權例臺灣省施行細則」，經臺 灣省臨時議會通過，並經行政院核定後，於民國 45 年 1 月 19 日公布施行，嗣即 指定五省轄市、六縣轄市、四十八鄉鎮，共計五十九都市地區，為實施都市平均 地權地區，並於同年規定地價，開徵地價稅及土地增值稅。土地增值稅係依據第 五章「漲價歸公」之規定課徵，土地增值稅其課徵係以「實際交易價格」為計算 漲價數額之基礎311。該條例第 21 條規定：為實施漲價歸公，都市土地所有權人 自行申報地價之後，土地之自然增值應徵收土地稅，逐漸收歸公有，稅率為 30
％、50％、70％、90％、100％。依規定，申請人所申報土地現值，主管機關認 為過低時，應以書面通知原土地所有權人於 20 日內重新申報；或重新申報仍屬 過低時，由都市地價評議委員會評議之，以為課稅基礎，最高累進稅率為百分之 一百。同時規定：「土地所有權移轉登記後，主管機關發現原權利人就土地現值 為虛偽申報以圖隱匿或減少土地漲價者，除責令補繳外，處拘役或一千元以下罰 金」，以處罰逃漏土地增值稅之行為。另該條例第 28 條規定：漲價歸公之收入以 為建築平民住宅及育幼、養老、救災、濟貧、衛生等公共福利事業之用。該條例 的立法精神可由孫中山先生所述：「土地之歲收，地價之增益，公地之生產，山 林川澤之息，礦產水力之利皆為地方政府之所有，而用以經營人民之事業，及欲 又、養老、濟貧、救災、醫病，與夫種種公共之需要」，可知該條例有漲價歸公 之收入用以建設公共福利事業之精神。
由於自民國 45 年起施行「實施都市平均地權例」後發生若干問題，阻礙政 策之進行，其中的問題包括課稅太重，都市大地主竭盡所能逃避土地增值稅，政 府稅收遂有名無實，而造成社會權益之不公平。故該條例於民國 47 年 7 月 2 日 修正公布施行，是為第一次修正，土地漲價全數歸公之條文刪除，亦即土地增值 稅稅率為 30％、50％、70％、90％，而 100％之稅率已遭到刪除。但自從實施後 各大都市地價上漲驚人，對此一立法所要達到的政策目標已嚴重失效，對工業發
311 不過當時對實際買賣價格的掌握很困難，權宜之計是由地政人員四處比較調查，參考鄰近公 有土地出售價格，形成「查定買賣價格」，以這種價格課稅。林瑩秋，1992，「臺灣各縣市地 方政商關係系列採訪」，『新新聞』，第 279 期，27 頁。
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展與人民生活造成重大影響，因此民國 53 年 2 月 6 日「實施都市平均地權條例」
第二次修訂，將土地增值稅 100％之稅率回復，土地增值稅稅率調整為 20％、40
％、60％、80％、100％之稅率。
「實施都市平均地權條例」經過第一次修正後，發現仍有缺點與執行上的困 擾，乃於民國 53 年 2 月 6 日第二次修正「實施都市平均地權條例」，其中為使土 地所有權移轉權利人及義務人所申報土地現值，與主管機關審核現值評議地價能 切合實際價值，無失公允，並為防弊及便民，乃增定「公告現值」制度312，規定 縣（市）政府應參酌經常地價變動情形，按期調查土地買賣價格，編製土地現值 表，提經都市地價評議委員會評定後公告，每六個月公告一次。申請人所申報之 土地現值，經主管機關審核，低於當期公告現值百分之二十時，應通知申請人重 新申報，逾期不重新申報或重新申報後仍屬過低時，主管機關得照價收買，或逕 照公告土地現值徵收土地增值稅。因此，原則上以實際交易價格為課稅基礎。至 於都市土地所有權之移轉，未於規定期限內申請權利變更登記並申報土地現值 者，經主管機關發現或經人檢舉調查屬實者，應通知權利人限期申報土地現值，
如不申報或申報之土地現值過低時，以申報當期公告現值作為申報現值，徵收土 地增值稅。因此，例外以公告現值為課稅基礎。
二、民國57至65年：最高累進稅率百分之八十
「實施都市平均地權條例」第二次修正後，由於土地增值的計算，係以重新 規定之地價為基數，實施以來，備受各界批評，故於民國 57 年 2 月 12 日「實施 都市平均地權條例」作第三次修正，將公告土地現值每年公告二次，改為一次，
作為土地移轉時地主申報移轉現值之參考。另外認為累進的最高稅率等級的漲價 完全收歸公有，對納稅人的心理威脅甚大，以避免逃稅起見，特將累進稅率最高
312 於民國 45 年實施都市平均地權之初，並無「公告現值」的規定，人民如有土地移轉時，是土 地所有權人自行申報，地方政府則以平日所蒐集之地價資料，作為審核其因土地移轉而應繳 納之增值稅，但因缺乏標準，審核尺度不一，易生弊端。故直到民國 53 年政府修訂實施都市 平均地權條例，增列條文，規定地方政府應組成地價評議委員會，每半年公告土地現值一次，
作為課徵土地增值稅之主要參考，才有官方之「公告現值」。林英彥，1993，『不動產估價』， 台北：文笙，597-598 頁。
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一級的 100％稅率予以刪除，其餘 20％、40％、60％、80％稅率則維持不變。且 修正最高稅率為百分之八十。
「實施都市平均地權條例」中第 66 條雖有短漏報現值之處罰規定，但因查 徵不易，而形同具文。由於一般土地之市價難以取得，移轉的土地案件成交價格 亦難得知，民間買賣移轉涉及買賣雙方利害關係，當事人多隱匿實際移轉價格，
而以公告現值來進行申報。為了減輕民眾的負擔，行政院認為有必要降低土地增 值稅，乃以行政命令（61.5.18（61）財四七五三號令釋）規定，不論對於政府 徵購民地或一般民間土地移轉，「今後土地增值稅，一律以公告現值為準」；同時 要求各縣市逐年公告之現值，「務須參照當地實際移轉價值公告，以利漲價歸公 政策之執行」313。
三、民國66至90年：最高累進稅率百分之六十
實施都市平均地權條例歷經多次的修訂，然而實施範圍卻僅限於都市土地，
使得都市邊緣的土地以及所有鄉村地區的土地，因為人口增加與公共建設實施所 產生的土地增值，因無法規範而全歸私有，不公平的情況莫此為甚，尤其因為都 市郊區的土地有相當大的預期心理而產生投機壟斷的現象，為了解決此不適當的 情況，當時行政院協調各部會研擬修正草案，立法院通過後於民國 66 年 2 月 2 日「實施都市平均地權條例」況大修訂為「平均地權條例」，有關土地稅制的變 革有土地稅制的實施範圍由都市擴及全面之土地，在稅率方面將稅率結構 20﹪、
40﹪、60﹪、80﹪四級，修正為 40﹪、50﹪、60﹪三級，期以提高第一級距及 縮小各級距稅率差距方式加強漲價歸公效果，並以降低最高級距稅率方式，促進 土地之合理交易及正常利用。
313 其後財政部以（61）台財稅第三九七六號函釋：「土地買賣移轉，原則上應一律以公告現值為 準，計課土地增值稅，但如當事人申報之移轉現值超過公告現值，而當事人自願以移轉現值 繳納土地增值稅者，為維護承買人之權益，應准按實際移轉現值，課徵土地增值稅」。惟實際 移轉價格超過公告現值者，則不再認為當事人有隱匿或短報情事，亦不予以追究、補稅與處 罰。陳清秀，1994，『稅法之基本原理』，台北：三民，474-475 頁。
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另外平均地權條例第 47 條第 2 項並修正規定：「前項申報人所申報之土地移 轉現值，經主管機關審核，其低於申報當期之公告土地現值，得照其申報之移轉 現值收買或照公告土地現值徵收土地增值稅，其不低於申報當期之公告土地現值 者，照申報移轉現值徵收土地增值稅」。民國 66 年 7 月 14 日公布土地稅法，其 中第 30 條第 1 項規定：「土地漲價總數額之計算，以納稅義務人及權利人申報移 轉或申報設定典權時，該土地之公告現值為計算基礎」。自此以後，「以公告現值 為準計徵土地增值稅」之規定法典化，同時刪除原「實施都市平均地權條例」第 66 條有關虛偽申報土地現值的處罰規定。
四、民國91至93年：最高累進稅率百分之六十減半徵收
政府自民國 70 年起邀請專家學者共同研擬「當前土地政策之檢討建議案」，
75 年修正公布平均地權條，79 年全國土地問題會議，81 年行政院當前重要土地 問題專案小組，82 年全國土地行政會議，及 85 年國家發展會議，均對我國的土 地稅制之產生問題有所討論，至 90 年經發會財金組對「土地增值稅減半二年」
案達成共識，經行政院積極推動送入立法院，為活絡不動產市場，刺激景氣復甦，
行政院於 90 年 8 月 29 日宣佈「土地增值稅減半徵收兩年」，至民國 91 年 1 月 31 日實施。民國 91 年 1 月 30 日「平均地權條例」修訂第 40 條，於舊有 40 條 條文之後加上「為促進經濟發展，對於依前項及第四十一條規定稅率計徵之土地
行政院於 90 年 8 月 29 日宣佈「土地增值稅減半徵收兩年」，至民國 91 年 1 月 31 日實施。民國 91 年 1 月 30 日「平均地權條例」修訂第 40 條，於舊有 40 條 條文之後加上「為促進經濟發展，對於依前項及第四十一條規定稅率計徵之土地